Aguas y cuenca del Duero

I- Introducción.

El presente trabajo tiene por objeto conocer mejor la administración de la Cuencia del Río Duero, mediante un EStudio pormenorizado a nivel Estatal y Autonómico.

II- Marco normativo.

  1. El art. 149.1.22 CE y la STC 227/1988, de 29 de noviembre.
  2. La Directiva 2000/60.
  3. El art. 131 y 149. 1.13 CE.
  4. El art. 148.1.10 CE.
  5. El art. 75 del EACyL y la STC 32/2011 de17 de Marzo.
  6. Opinión acerca de la STC.
  7. Tipo de competencia.

III.- Organización administrativa.

  1. En las cuencas competencia del Estado.
  2. a) Consejo Nacional del Agua.
  3. b) Organismos de cuenca.
  4. c) Corporaciones o comunidades de usuarios.
  5. En las cuencas competencia de las CCAA.
  6. Especial referencia a la Confederación Hidrográfica del Duero.
  7. Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en relación a sus competencias sobre aguas.

IV.- Bibliografía.

  1. INTRODUCCIÓN.

 Con espacios pertenecientes a las Cuencas ( y Demarcaciones) Hidrográficas del Cantábrico, del Ebro y del Tajo, el 82% del territorio de Castilla y León forma parte de la Cuenca del Duero.

Si bien el área central de esta cuenca no ha sido favorecida con un régimen climático rico en lluvias, la presencia de una orla montañosa con generosas precipitaciones, permite el desarrollo de una red hidráulica de notable relevancia.

Estructurada en torno al Duero como eje central, ofrece una apreciable asimetría entre su margen derecha, con una red más potente y jerarquizada, y su margen izquierda. Esta diferencia entre norte y sur de la cuenca queda patente en el régimen hídrico de los ríos.

La parte española de la demarcación del Duero limita por el noroeste con la demarcación del Miño – Sil, por el norte con la del Cantábrico (occidental y oriental), al noreste y este con la del Ebro, y al sur con la del Tajo; hacia el oeste la cuenca continúa con Portugal. En España la cuenca se extiende por las comunidades autónomas de Castilla y León, Galicia, Cantabria, Castilla – La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Asturias.

En Castilla y León se encuentra el 98,31% de la cuenca, en lo que a la parte española se refiere. La distribución de la cuenca en superficie y  en población que en ella reside es la siguiente:

Comunidad autónoma Superficie (km2) % Población (hab) % Núcleos
urbanos
%
Castilla y León 77.482,39 98,25 2.173.279 98,56 4.729 96,12
Galicia 1.134,02 1,44 30.498 1,38 169 3,43
Cantabria 97,89 0,12 1.346 0,06 21 0,43
Castilla-La Mancha 62,01 0,08 0 0,00 2 0,02
Extremadura 42,95 0,05 0 0,00 0 0,00
La Rioja 20,75 0,03 0 0,00 0 0,00
Madrid 15,67 0,02 0 0,00 0 0,00
Asturias 2,70 0,00 0 0,00 0 0,00
TOTAL 78.858,51 100 2.2051.23 100 4.921 100

En los siguientes mapas se puede comparar y ver la similitud del territorio de Castilla y León con el territorio de la cuenca del Duero.

Castilla y León:

Cuenca del Duero:

De todo ello se puede entender el interés de la comunidad en asumir competencias sobre la cuenca, como se plasmó en la reforma del Estatuto de Autonomía de 2007, interés que chocó, como veremos en este trabajo, con la distribución competencial en materias de aguas que entiende el TC que realiza la Constitución.

  1. MARCO NORMATIVO.
  1. El art. 149.1.22 CE y la STC 227/1988, de 29 de noviembre.

Este articulo establece como competencia exclusiva del Estado la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

De este articulo se colige claramente que el Estado tiene competencias exclusivas, tanto legislativas como de ordenación y concesión, sobre todas las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma. Ahora bien, este artículo por si mismo no es suficiente para delimitar las competencias que en todo caso son del Estado y las que las CCAA en virtud de sus Estatutos pueden asumir como propias en relación con las aguas. La expresión aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma ha de ser concretada, pues de ella se pueden hacer múltiples interpretaciones. En la actualidad es en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas,  en la que se concreta el concepto de aguas intercomunitarias, como lo hizo en su día la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Tanto la legislación vigente como la anterior  han concretado la expresión constitucional en el criterio de Cuenca Hidrográfica (superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta).

La Ley 29/1985 fue sometida al control del TC a través de recursos de inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia entablados por diversas Comunidades y fue declarada constitucional por la STC 227/1988, de 29 de noviembre, tanto en  sentido formal, es decir que puede concretar las competencias del Estado, como en el material estableciendo la constitucionalidad del criterio elegido, aunque no fuera el único posible. Así el TC estableció que, “cuando la Constitución utiliza la expresión <aguas que discurran>, no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados”, y  que “no es, por tanto, inconstitucional que la Ley de aguas utilice como criterio territorial para el ejercicio de las competencias del Estado en materia de aguas continentales el de la cuenca hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma”. Es más dijo que “la expresión <aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma> es un concepto Constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, no parece lo mas razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma”. De todo ello se deriva que para el TC ese criterio no  es sólo compatible con la Constitución sino que considera que es el más lógico y eficaz desde el punto de vista técnico-administrativo, aunque como hemos dicho, no el único posible.

  1. La Directiva 2000/60/CE.

 

Si el criterio de distribución competencial es el acabado de comentar de unidad de cuenca, hay que decir que la gestión de las aguas actualmente no se lleva acabo a través cuencas hidrográficas. La Directiva 2000/60/CE ha establecido un marco comunitario de gestión de las aguas que obligó al legislador a transponer en la Ley de Aguas el concepto de demarcación hidrográfica: zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. Hoy en día es la demarcación hidrográfica la principal unidad a efectos de la gestión de cuencas, constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas y será el territorio sobre el que se hagan los planes hidrológicos. En lo que nos afecta se creó la Demarcación Hidrográfica del Duero que coincide completamente con la cuenca de Duero, por lo que no ha traído grandes cambios en este caso.

Este es el mapa de Demarcaciones Hidrográficas a fecha de diciembre de 2010, actualmente la del Cantábrico se ha dividido en dos (Occidental y Oriental), y de la Demarcación Hidrográfica del Júcar deben  excluirse las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana, una vez que ésta haya asumido las competencias.

  1. El art. 131 y 149. 1.13 CE.

 

La gestión del agua tiene como base los Planes Hidrológicos. Éstos son los instrumentos que determinan los derechos y poderes tanto de la administración como de los beneficiarios. La planificación hidrológica se realiza mediante el Plan Hidrológico Nacional y los Planes Hidrológicos de cada demarcación. El primero se aprueba por ley y los segundos por real decreto estando subordinados a aquél.

Las dudas sobre la posibilidad de que el Estado pudiera realizar estos planes, no sólo sobre cuencas intercomunitarias sino sobre las cuencas intracomunitarias fue resuelta por la STC 227/1989 en la que se dijo que el Estado tiene las competencias sobre la planificación hidrológica, también en el caso de cuencas intracomunitarias, en base a los arts. 131 y 149.1.13 CE. Por ello las CCAA pueden elaborar y proponer Planes Hidrológicos pero será el Estado el que decidirá sobre su aprobación en función del interés general.

  1. El art. 148.1.10 CE.

 

El tenor literal de este artículo establece como competencia asumible por las CCAA lo siguiente: Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

 

Este articulo marca otro criterio o título competencial diferente al marcado en el artículo 149.1.22 y posteriormente concretado en la ley de aguas de cuenca hidrográfica. Si el criterio anterior es el territorial, éste versa sobre el interés, y además, sobre unas concretas materias.  Se puede extraer las siguientes consecuencias de este artículo:

1º El interés se traduce en:

– El poder de la Comunidad para realizar estas actuaciones cuando no afecten a la competencias del Estado o de otras CCAA.

– La participación de la Comunidad en la gestión y planificación de los aprovechamientos hidráulicos de las citadas cuencas.

– La ejecución de competencias estatales sobre la materia que se lleven a cabo en el territorio de la Comunidad siempre que les hayan sido atribuidas en virtud de ley estatal.

2º Cuando tales actuaciones tengan lugar en una cuenca intracomuinitaria, aunque la Comunidad no la haya asumido a través del criterio territorial de reparto competencial del art. 149 CE, existirá un claro interés autonómico por lo que todos los proyectos de construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos que se lleven a cabo dentro de esa cuenca son competencia exclusiva de la CA.

3º Que no puede alegarse el interés autonómico para reclamar competencias sobre cualquiera de las actividades mencionadas que se realicen en el seno de una Comunidad dentro de una cuenca intercomunitaria cuando las mismas no afecten a su territorio o intereses.

 

Hay que tener en cuenta que este artículo establece el máximo competencial sobre la materia de aguas que podían asumir las CCAA que se constituyeron por la denominada vía lenta. Actualmente  ninguna  Comunidad  tiene limitadas las competencias a las del art. 148 sino que su límite son las competencias estatales establecidas en el art.149. Por esta razón las competencias asumidas en el EACyL no están limitadas a lo establecido en ese precepto.

  1. El art. 75 del EACyL y la STC 32/2011 de17 de Marzo.

Mientras que durante años las competencias sobre aguas fueron pacíficas y no dieron excesivamente problemas, todo cambió con la última tanda de reformas de los Estatutos de Autonomía que comenzó con el EAC en el año 2006. Con la aprobación del citado Estatuto una buena parte de las CCAA comenzaron a querer modificar también sus Estatutos para asemejarlos al texto catalán. Así se iniciaron los trámites para la reforma de los Estatutos de Andalucía, de la Comunidad Valenciana, de Aragón, de Castilla y León, de las Islas Baleares y de Castilla-La Mancha. Cabe destacar que este último no salió adelante pues el Parlamento castellano-manchego lo retiró del Congreso al no ver satisfechos sus intereses, precisamente, sobre las aguas que discurren por su territorio. Castilla y León no fue una excepción y su nuevo Estatuto fue aprobado en el año 2007. Una de las grandes novedades del texto fue la asunción de grandes competencias sobre las aguas y la cuenca del Duero, siguiendo la estela de lo que hizo el Estatuto de Andalucía con el Guadalquivir. El nuevo EACyL establecía sobre las materia en un extenso articulo lo siguiente:

Artículo 75. Competencias sobre la Cuenca del Duero y las aguas de la Comunidad.

 

  1. Dada la relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma asumirá competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la Cuenca del Duero que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma.

 

  1. En colaboración con el Estado y las demás Comunidades Autónomas, corresponde a la Junta de Castilla y León la participación en la gestión de las aguas pertenecientes a otras cuencas intercomunitarias que se encuentren en el territorio de Castilla y León.

 

  1. Las competencias de los apartados anteriores se asumirán sin perjuicio de las reservadas al Estado por el artículo 149.1 de la Constitución y de la planificación hidrológica.

 

  1. La Comunidad tiene competencia exclusiva, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de Castilla y León, en materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos.

 

  1. Es un principio rector de la acción política de la Comunidad la garantía del abastecimiento de agua en condiciones de cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades presentes y futuras de los castellanos y leoneses. En aplicación de este principio y en el marco de la legislación del Estado, la Junta de Castilla y León emitirá un informe preceptivo sobre cualquier decisión estatal que implique transferencia de aguas fuera del territorio de la Comunidad.

 

El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León aprobado por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.

El TC se pronunció en contra de la constitucionalidad de ese precepto estatutario tanto en un sentido material como formal.

El TC comenzó analizando su constitucionalidad material, cosa que por otra parte nos parece ilógica, pues si el Estatuto lo que hace es contradecir el criterio territorial de reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma establecido por la ley estatal,  habrá primero que concretar cuál es la norma adecuada para hacerlo y luego, si se considera el Estatuto la norma adecuada para ello, si hay alguna inconstitucionalidad de tipo material.

La base de su inconstitucionalidad material es que habiendo el legislador estatal concretado el criterio  territorial de reparto competencial de las aguas en el criterio de unidad de cuenca, el EACyL no tiene en cuenta este criterio y lo contradice.

En concreto establece que “al atribuir a la Comunidad Autónoma de Castilla y León competencias  legislativas sobre aguas de la cuenca del  Duero, siendo como es ésta una cuenca hidrográfica intercomunitaria, el art. 75.1 EACL se separa de la previsión establecida en el art. 149.1.22ª 25CE y del criterio que utiliza la Ley de Aguas  (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, reformado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre) para la concreción de la delimitación territorial de las competencias del Estado que figura en el citado precepto constitucional (aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma). FJ. 5.

Como ya hemos dicho, el TC también declara la inconstitucionalidad formal de este precepto estatutario fundamentándolo por un lado en que, si el Estatuto es una norma de atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, no lo es de atribución de competencias al Estado, y por otro lado, relacionado con esto, que el criterio de delimitación competencial  de una realidad física supracomunitaria no se puede realizar desde una norma con eficacia territorial limitada como es un Estatuto de Autonomía.

De esta manera la sentencia parte de que por un lado es verdad que el Estatuto de Autonomía es la norma que ordena la relación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, pero que esta asunción de competencias que para la Comunidad realiza el Estatuto debe de respetar las competencias exclusivas del Estado. Por lo que sólo en ese sentido se debe entender el Estatuto de Autonomía como norma limitadora de competencias del Estado.

Así dice que “en cuanto a las relaciones entre las normas estatutarias y la delimitación de las competencias del Estado, hemos de partir de que  si las primeras contribuyen a perfilar el ámbito de normación y poder propio del Estado ello es sólo en la medida en que las competencias del Estado dependen mediatamente en su contenido y alcance de la existencia y extensión de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco extraordinariamente flexible representado por el límite inferior o mínimo del art. 148 CE y el máximo o superior, a contrario, del art. 149 CE.

Esto no hace del Estatuto, sin embargo, una norma atributiva de las competencias del Estado. El Estatuto de Autonomía tampoco es norma de ejercicio de las competencias estatales previstas por el art. 149.1 CE, de modo que, en caso de hacer alguna precisión sobre el alcance de éstas, su constitucionalidad pasa por el respeto de dos límites: el primero, de carácter positivo, consiste en que dicha precisión se haga para favorecer la mayor concreción de las competencias autonómicas que se correlacionan con las competencias estatales que puedan presentar problemas de delimitación; y el segundo, de carácter negativo, reside en que la precisión estatutaria no impida el despliegue completo de las funciones propias de la competencia estatal regulada en el art. 149.1 CE de que se trate. Sólo si se satisfacen estas exigencias, tal modo de proceder resultará acorde a la Constitución.” FJ 7.

Dejando claro la función de los Estatutos de Autonomía por un lado, por otro establece que en la materia de agua es la norma estatal la que debe concretar el criterio territorial de reparto competencial establecido en el art 149.1.22 CE pues “con la definición estatutaria del criterio territorial determinante de la delimitación de las competencias atribuidas al Estado (…), se menoscaban gravemente las funciones propias de las competencias estatales, cuya razón de ser no es otra, (…), que la garantía de la unidad última del ordenamiento a partir de un mínimo denominador común normativo, imprescindible en tanto que presupuesto para que la diversificación inherente al principio autonómico no se resuelva en contradicciones de principio con el fundamento unitario del Estado. Tal  función integradora padecería de manera irremisible si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio de delimitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o excluyentes”. FJ 7.

Los demás preceptos del Estatuto no fueron objeto de recurso de inconstitucionalidad.

El apartado segundo hace referencia a que la Comunidad pueda participar en la gestión de las aguas pertenecientes a otras cuencas intercomunitarias.

El tercer apartado del artículo establece una obviedad por lo que en realidad ese precepto, aunque no sea inconstitucional, sencillamente sobra. Un Estatuto recoge las competencias de la Comunidad Autónoma pero siempre dentro de los términos de la Constitución como establece el art. 147 de nuestro texto constitucional.  Ello se desprende directamente de la Constitución y no es necesario que ningún Estatuto lo repita o ratifique.

El cuarto recoge competencias similares alas descritas en el art. 148.1.10 CE, aunque las amplia.

Por último, el quinto establece una garantía de abastecimiento de agua. Este artículo de acuerdo con la doctrina constitucional derivada del recurso de incosntitucional que interpuso Aragón contra un precepto del nuevo Estatuto valenciano que establecía el derecho al agua de los valencianos es conforme a la Constitución siempre que no se entienda como una invasión a las competencias del Estado, Así al resolver el citado recurso en su Sentencia 247/2007 el TC dijo que “el precepto impugnado no supone (…) imposición alguna al Estado en los términos en que se redacta, ni, obvio es decirlo, podría tampoco hacerlo, pues las relaciones del Estado, titular de la soberanía, con las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía política, se sustentan en la fijación de esferas de competencia indisponibles e irrenunciables por imperativo constitucional.”.

  1. Opinión acerca de la STC 32/2011.

El TC, a nuestro juicio, ha sido coherente con su propia doctrina constitucional establecida en la STC 227 /1988 al declarar la inconstitucionalidad del art. 75.1 del EACyL. Se podrá estar de acuerdo o no con esa doctrina, pero lo que no cabe duda es que el legislador autonómico sabía que para que fuera declarado conforme a la Constitución la redacción dada al articulo 75.1, el TC tenía que cambiar su doctrina.

De la STC 32/2011 se colige que el TC establece la constitucionalidad desde un punto de vista formal y material de la unidad de cuenca. Así por un lado se admite que es competencia del legislador estatal, y no del Estatuto, por ser norma de eficacia territorial limitada, la concreción de la expresión aguas que discurran por más de una comunidad autónoma. Y por otro reitera lo establecido en su Sentencia de 1988 al confirmar la constitucionalidad de la unidad de cuenca como técnica territorial  de reparto competencial entre el Estado y las CCAA.  Esto es, no considera la unidad de cuenca establecida en la ley de aguas como un mero principio que hay que cumplir pero no necesariamente a través de la existencia de un sólo organismo o autoridad, y que consiguientemente se pueda conseguir con técnicas de coordinación y cooperación, sino que precisamente lo vincula como el criterio territorial de reparto competencial entre el Estado y las CCAA.

Nosotros compartimos esa doctrina constitucional porque la unidad de cuenca establecida en la ley de aguas no se puede interpretar de otra manera que no sea la de un criterio de reparto competencial. Si se considerara que no lo fuera y  que el el criterio de reparto territorial competencial lo marcaran los estatutos, no habría óbice para que estos asumieran como exclusivas, tal como hizo el Estatuto andaluz,  las aguas de los cursos fluviales que discurrieran íntegros en el territorio de la comunidad. Pero entonces, ¿para qué serviría la referencia a la unidad de cuenca que hace la ley de aguas? Para nada, sería algo totalmente ineficaz, es más, se podría considerar hasta inconstitucional por invadir competencias autonómicas.

Además aún considerando que fueran los estatutos quienes marcasen el reparto competencial en materia de aguas no se entiende bien por qué el EACyL asume competencias de desarrollo legislativo y ejecución y no exclusivas como hizo el estatuto andaluz con la cuenca del Guadalquivir. El art. 149.1. 22 CE establece como competencias exclusivas del Estado las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, entonces, si la concreción de ese criterio se hace en el Estatuto se tendrían que asumir de forma exclusiva las competencias, pues la CE no establece al legislador estatal competencias de legislación básica, sino exclusivas.

Algunos autores argumentan la posibilidad de que Castilla y León pueda asumir competencias sobre la cuenca del Duero en la importancia que esta tiene para la Comunidad ya que prácticamente la totalidad de ella esté en territorio castellano y leones. Así dicen que estás características constituyen un hecho diferencial que permitiría a la Comunidad asumir tales competencias. Nosotros no podemos compartir tal criterio. Los hechos diferenciales, admitiendo que son hechos, situaciones fácticas, deben tener un reconocimiento constitucional. Si no existe tal reconocimiento aunque en la realidad existan, no existen jurídicamente. Si admitimos que pueda haber más hechos diferenciales que los contemplados constitucionalmente vulneraríamos  dos de los principios en los que se basa  el Estado autonómico como son el de unidad y el de solidaridad, pues dejaríamos al arbitrio del legislador la apreciación de la existencia de hechos que conllevarían privilegios de unas Comunidades sobre otras. Por tanto no compartimos el argumento de que Castilla y León pueda asumir competencias sobre el Duero por este motivo, a pesar de la especial vinculación que es verdad que tiene con nuestra Comunidad.

  1. Tipo de competencia.

De todo lo comentado podemos colegir que las aguas terrestres son una competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1 cuando éstas discurran por más de una Comunidad Autónoma. Ahora bien, por una parte el Estado no deja de tener competencias sobre las cuencas que discurran integramente dentro de una Comunidad Autónoma cuando ésta haya asumido la competencia en su Estatuto, ya que habrá que tener en cuenta otos títulos competenciales como puede ser las concesiones del (149.1. 18), la planificación económica (149.1.13), el medio ambiente (149.1.23), obras públicas de interés general (149.1.24), etc.

Por  otra parte las CCAA han asumido competencias en su Estatutos que pueden incidir sobre las aguas, aunque la cuenca a la que pertenezcan no sea competencia de la Comunidad. Esto por un lado en virtud del ya comentado anteriormente art. 148.1.10 CE, y por otro de competencias que tienen las Comunidades sobre pesca o medio ambiente entre otras. Así puede haber, por un lado problemas de identificación del título competencial cuando exista la posibilidad de reconducir la actuación administrativa a más de un título competencial y por otro lado problemas de compatibilidad en los casos en que dos o más competencias, a pesar de tener objeto diferentes, confluyen en el mismo espacio territorial.

Ante los numerosos conflictos de competencias el TC ha tenido un papel muy importante a la hora de establecer el reparto de éstas. Así, en ocasiones, a resuelto estos conflictos de competencias  estableciendo la complementariedad de las mismas, fijando la necesidad de colaboración o excluyendo alguna de ellas. Cabe destacar que la doctrina establecida en el reparto competencial por parte del TC tiene como base un criterio medioambiental. Como el mismo TC ha dicho en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, “sin forzar los conceptos” podría extraerse más de una interpretación, pudiéndose por tanto optar por varias soluciones de resolución del reparto competencial. Sin embargo ha destacado que en virtud del art. 45.2 CE que impone a todos los poderes públicos la preservación de los recursos naturales y la obligación de utilizarles racionalmente “entre todas las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y  alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél esta inseparablemente vinculado. Como ejemplo podemos poner la STC 243/1993 de 15 de julio, en la que el TC resolvió un conflicto positivo de competencias entre el ejercicio de una competencias autonómica sobre pesca fluvial y otra estatal de concesión de aprovechamientos hidroeléctricos supraautonómicos, en la que establece que es necesario el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma, ya que de esa manera se logra “que los aprovechamientos de aguas no pongan en peligro la riqueza piscícola y los ecosistemas en los que se desarrrolla”.

III. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

1.En las cuencas competencia del Estado.

  1. a) Consejo Nacional del Agua.

Está regulado en el art. 19 de la Ley de Aguas que lo define como el órgano superior de consulta y de participación en la materia. Es un órgano creado para compensar el gran fraccionamiento competencial existen en la materia entre el Estado, CCAA, usuarios, etc.

Forman parte del Consejo Nacional del Agua: La Administración General del Estado, las CCAA, los Entes locales a través de la asociación de ámbito estatal con mayor implantación (FEMP), los Organismos de cuenca, las organizaciones profesionales y económicas más representativas de ámbito estatal relacionadas con los distintos usos del agua, las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el ámbito estatal y las entidades sin fines lucrativos de ámbito estatal cuyo objeto esté constituido por la defensa de intereses ambientales.

  1. b) Organismos de Cuenca.

Regulados en el Capítulo III de la ley de aguas, son la figura jurídica más importante de la administración de las aguas. Tienen la denominación de Confederaciones Hidrográficas de la respectiva cuenca que exceda de más de una comunidad autónoma. Su ámbito territorial, que se define por Real Decreto, comprende una o varias cuencas hidrográficas indivisas.

Históricamente tienen su origen en la dictadura de Miguel Primo de Rivera, en el año 1926.

Actualmente son Organismos Autónomos, por lo que tienen personalidad jurídica diferenciada respecto con la que actúa la Administración General del Estado estando adscritos al Ministerio de Medio Ambiente.

En cuanto a su estructura se divide en:

Órganos de gobierno. La Junta de Gobierno y el Presidente.

– Presidente: es elegido por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente. Entre sus funciones cabe destacar que puede impugnar, con efectos suspensivos, todos los actos de los órganos colegiados de la Confederación ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

– La Junta de Gobierno: su composición se determinará por vía reglamentaria, atendidas las peculiaridades de las diferentes cuencas hidrográficas y de los diversos usos del agua, de acuerdo con las siguientes normas y directrices:

  • La presidencia de la Junta corresponderá al Presidente del organismo de cuenca.
  • La Administración General del Estado contará con una representación de cinco Vocales.
  • Corresponderá a la representación de los usuarios, al menos un tercio del total de Vocales y, en todo caso, un mínimo de tres, integrándose dicha representación en relación a sus respectivos intereses en el uso del agua.
  • Las Comunidades Autónomas que hubiesen decidido incorporarse al organismo de cuenca, estarán representadas en la Junta de Gobierno, al menos, por un Vocal. El total de Vocales representantes y su distribución se establecerán en función del número de Comunidades Autónomas integrantes de la cuenca hidrográfica y de la superficie y población de las mismas en ella comprendidas.
  • Las provincias estarán representadas de acuerdo con el porcentaje de su territorio afectado por la cuenca hidrográfica.

Órganos de gestión: Asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación, y Juntas de Obras.

– Asamblea de Usuarios: integrada por todos aquellos usuarios que forman parte de las Juntas de Explotación, tiene por finalidad coordinar la explotación de las obras hidráulicas y de los recursos de agua en toda la cuenca

– Juntas de Explotación: tienen por finalidad coordinar, respetando los derechos derivados de las correspondientes concesiones y autorizaciones, la explotación de las obras hidráulicas y de los recursos de agua de aquel conjunto de ríos, río, tramo de río o unidad hidrogeológica cuyos aprovechamientos están especialmente interrelacionados.

– Comisión de Desembalse: le corresponde deliberar y formular propuestas al Presidente del organismo sobre el régimen adecuado de llenado y vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca, atendidos los derechos concesionales de los distintos usuarios. Su composición y funcionamiento se regularán atendiendo al criterio de representación adecuada de los intereses afectados.

– Juntas de Obras: se constituye por la Junta de Gobierno, a petición de los futuros usuarios de una obra ya aprobada, en la que participarán tales usuarios, en la forma que se determine, a fin de que estén directamente informados del desarrollo e incidencias de dicha obra.

Órgano de planificación: el Consejo de Agua de la Cuenca.

Es un órgano creado para fomentar la información, consulta pública y participación activa en la planificación hidrológica, en las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias.

Le corresponde promover la información, consulta y participación pública en el proceso planificador, y elevar al Gobierno, a través del Ministerio de Medio Ambiente, el plan hidrológico de la cuenca y sus ulteriores revisiones. Asimismo, podrá informar las cuestiones de interés general para la demarcación y las relativas a la protección de las aguas y a la mejor ordenación, explotación y tutela del dominio público hidráulico.

Su composición abarca representantes del Estado, de las CCAA, de los municipios, de los usuarios y de las asociaciones y organizaciones de defensa de intereses ambientales, económicos y sociales relacionados con el agua.

  1. c) Las comunidades o corporaciones de usuarios.

 

La participación de los usuarios en la administración hidráulica se realiza a través de las comunidades de usuarios. Se encuentran reguladas en el Capítulo IV de la ley de aguas. Están integradas por los beneficiarios del agua y otros bienes de domino público hidráulico de una misma toma o concesión. Son de constitución obligatoria. Cuando el destino del agua fuera el riego se denominarán comunidades de regantes y en otros casos que las comunidades recibirán el nombre que caracterice el destino del aprovechamiento del agua.

Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992.

Su estructura se compone por una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.

Junta general: constituida por todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma, correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a algún otro órgano.

Junta de gobierno: es elegida por la junta general, es la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios y de los adoptados por la junta general.

Jurado: le corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción. Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento.

  1. En las cuencas competencia de las CCAA.

Para la organización administrativa de las cuencas hidrográficas intracomunitarias, siempre que la comunidad haya asumido la competencia en su Estatuto, será la propia Comunidad la encargada de diseñarla con el único limite de que exista una representación de los usuarios de, por lo menos, un tercio en el organismo que lo dirija.

  1. Especial referencia a la Cuenca Hidrográfica del Duero.

 

La Confederación Hidrográfica del Duero cuenta con unas oficinas centrales en Valladolid y una serie de oficinas para la atención a los ciudadanos en León, Salamanca, Burgos, Segovia, Soria y Zamora. Además, dispone de un Laboratorio de aguas que se encarga de realizar los análisis necesarios en el desarrollo de las tareas de control de las características físicas, químicas y biológicas del agua así como de un Archivo general que alberga los fondos documentales de esta institución.

 

 

La composición de sus  órganos de gobierno es:

 

Presidente:

Recordando lo anteriormente mencionado, el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero es el órgano unipersonal que ostenta la representación legal del Organismo. Su nombramiento y cese corresponde al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente. El actual presidente es José Valín el cual tomó posesión del cargo el pasado miércoles 7 de marzo.

Ejerce la superior función directiva y ejecutiva dentro del Organismo, preside la Junta de Gobierno, la Asamblea de Usuarios, el Consejo del Agua de la Demarcación, la Comisión de Desembalse y el Comité de Autoridades Competentes y vela por la legalidad de los acuerdos de los órganos colegiados.

En el desempeño de sus funciones está asistido de cuatro Unidades Administrativas denominadas Comisaría de Aguas, Dirección Técnica, Secretaría General y Oficina de Planificación Hidrológica.

– Junta de Gobierno :

La Junta de Gobierno, como ya mencionamos anteriormente, es un órgano colegiado, cuyo presidente es el del Organismo de cuenca. En el caso de la de la cuenca del Duero tiene dos vicepresidencias que ostentan uno de los vocales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León  y el vocal representante de los usuarios que sea vicepresidente del Consejo del Agua.

Está constituido por representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas (en función del territorio respectivo incluido en la cuenca hidrográfica del río Duero) y de los usuarios.

Su composición es la siguiente:

Administración General del Estado. Su representación se articula a través de cinco vocales designados por distintos Departamentos Ministeriales.

Comunidades Autónomas. Están representadas las siguientes, con el número de vocales que se indica: Cantabria 1; Castilla y León 6; Castilla-La Mancha 1; Galicia 1; La Rioja 1.

Usuarios. Están representados los siguientes tipos de usuarios, con el número de vocales que se indica: abastecimiento a poblaciones 2; regadíos 4; empresas hidroeléctricas 3; otros usos 1.

También forman parte de la Junta de Gobierno: el Comisario de Aguas, el Director Técnico, el Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica y el Secretario General del Organismo que actúa como secretario de la Junta, con voz, pero sin voto.

Asisten con voz, pero sin voto el Interventor delegado  de la Intervención General de la Administración del Estado y el Abogado del Estado.

Del conjunto de funciones que la Ley de Aguas atribuye a la Junta de Gobierno, se señalan las más importantes:

  • Debatir y aprobar el Plan de Actuaciones de la Confederación y su presupuesto anual.
  • Aprobar operaciones de crédito.
  • Autorizar disposiciones patrimoniales
  • Declarar acuíferos sobreexplotados y adoptar medidas de protección en relación con los mismos.
  • Preparar los asuntos que se sometan al Consejo del Agua de la Demarcación en general y, en particular, proponer a dicho Consejo la revisión del Plan Hidrológico.
  • Promover iniciativas sobre zonas húmedas.
  • Fijar criterios generales para determinar las indemnizaciones por daños al demanio hidráulico.

Los órganos de gestión:

Son los también mencionados en un apartado anterior (asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación, y Juntas de Obras) de los que desconocemos su actual composición.

El órgano de planificación. El Consejo del Agua de la Demarcación:

Su composición según el Real Decreto 1364/2011, es la siguiente:

Administración General del Estado. Su representación se articula mediante 15 vocales designados por los distintos Departamentos Ministeriales.

Comunidades Autónomas. Están representadas mediante 25 vocales, y son las siguientes con el número de vocales que se indica: Castilla y León 18; Galicia 1; Cantabria 1; Castilla-La Mancha 1; Extremadura 1; La Rioja 1; Madrid 1 y Principado de Asturias 1.

Entidades Locales. Están representados mediante 3 vocales.

Usuarios. Están representados mediante 26 vocales. En representación de las asociaciones y organizaciones de defensa de intereses ambientales, económicos y sociales relacionados con el agua 6 vocales. Correspondiendo a las asociaciones agrarias 2; a las asociaciones ecologistas 2; a las asociaciones empreariales 1 y a las organizaciones sindicales 1.

También son vocales, en representación de los Servicios Técnicos del Organismo de cuenca: el Comisario de Aguas, el Director Técnico y el Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica. Actúa de Secretario, con voz y sin voto, el Secretario General del Organismo de cuenca.

  1. Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en relación a sus competencias sobre aguas.

 Las competencias directas sobre las aguas que tiene Castilla y León son bastante limitadas una vez que el TC no ha  admitido que la Comunidad pudiera asumir competencias sobre el Duero. Éstas se reducen básicamente a la participación en los organismos estatales de gestión de las demarcaciones hidrográficas que están en nuestro territorio, que son además de la del Duero, las del Ebro, Tajo y las dos del Cantábrico, y en los proyectos y construcción de infraestructuras hidráulicas de interés autonómico  dependiente fundamentalmente de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.

Sin embargo si tiene varias competencias que de forma indirecta pueden incidir sobre las aguas como puede ser medio ambiente, ganadería y agricultura, residuos, etc. Éstas competencias dependen de distintas Consejerías, y no las analizaremos por considerarlas que quedan fuera del objeto de nuestro trabajo.

 

 

 

  1. BIBLIOGRAFIA

Manuales y páginas de Internet:

Derecho Administrativo III. Ramón Parada Vázquez.

Derecho Público de Castilla y León. Varios autores. Lex Nova.

Atlas del territorio de Castilla y León. Junta de Castilla y León.

Legislación sobre aguas. Civitas. Biblioteca de legislación.

ALBERTO INFANTE CABALLERO

FERNANDO IBÁÑEZ SÁIZ

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