Derecho, Política

El Gobierno en funciones. Concepto y características

En los últimos años, en España se han dado una serie de situaciones políticas muy malas para la economía española. Estos hechos concretos son la irresponsabilidad política para formar un Gobierno de la Nación estable, así como la falta de ganas de garantizar la buena ida del país hacia una buena situación del país.

Hay que decir que “el Gobierno de la Nación es un órgano colegiado, regulado en el Título IV de la Constitución Española, cuyo funcionamiento se rige por los principios de estabilidad, permanencia y responsabilidad. Como consecuencia de estas exigencias el artículo 101.2 de la Constitución Española prevé la existencia de un Gobierno en funciones, una vez que el Gobierno ha cesado, hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.La problemática existente respecto del Gobierno en funciones, como opina la doctrina mayoritaria, afecta a dos tipos de cuestiones:

  • En primer lugar, su duración, que depende del supuesto de cese del mismo y del proceso de nombramiento del nuevo Gobierno. El Gobierno en funciones se puede prolongar en el tiempo, pues por ejemplo, se puede dar el caso de que el cese del Gobierno haya sido por la celebración de elecciones generales y que el nombramiento del Presidente del Gobierno fracase en el plazo establecido en el artículo 99 CE.
  • En segundo lugar, en cuanto a la posición constitucional del Gobierno en funciones, su función será despachar los asuntos ordinarios y urgentes sin que ello suponga un freno en la actividad de la Administración.

El artículo 101.2 de la Constitución Española establece que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta que el nuevo Gobierno tome posesión. El Gobierno en funciones se encuentra regulado en el Título IV de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Esta regulación se basa en el principio de lealtad constitucional, delimitando de esta forma su propia posición constitucional, en el sentido de que el objetivo último de toda actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno”.

También se puede destacar que “

La inestabilidad política que de un tiempo a esta parte hay en España –sobre todo en las tres últimas legislaturas-, está provocando que tras la celebración de las elecciones generales se demore más de lo habitual el otorgamiento de la confianza al candidato a Presidente del Gobierno por el Congreso de los Diputados. Esta demora hace que se prolongue en el tiempo el mandato del Gobierno cesante, que debe continuar en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. La inusual duración del mandato del Gobierno en funciones, hace inevitable que se planteen dudas acerca qué tareas puede realizar y cuales le están vedadas durante este tiempo.

Es lo que está sucediendo en este momento; el Gobierno está en funciones desde la celebración de las elecciones de abril y dado que no se ha alcanzado un acuerdo político para elegir al Presidente del Gobierno en el plazo establecido en la Constitución, es necesario celebrar unas nuevas elecciones. Mientras tanto el Gobierno cesante sigue en funciones y el transcurso del tiempo hace necesario resolver algunos problemas que empiezan a ser acuciantes. Y ante esta situación surge la duda de qué decisiones puede adoptar el Gobierno en funciones. El retraso en la toma de estas decisiones provoca incertidumbre y puede poner en riesgo a algunos sectores estratégicos, como es el caso del sector eléctrico.

En este primer artículo haré algunas consideraciones generales sobre cuál es el ámbito de actuación del Gobierno en funciones. En el siguiente me centraré en la incidencia de las limitadas competencias del Gobierno cesante en la resolución de algunas cuestiones que acucian al sector eléctrico.

La Constitución se limita a contemplar esta situación del Gobierno en funciones, sin especificar las decisiones que puede adoptar. El artículo 101 establece que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones y que “El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”.

Aun cuando este artículo no establece limitaciones a la actuación de un Gobierno en funciones, se ha considerado que al no tener la confianza del Congreso queda en una situación de interinidad, que le impide llevar a cabo las mismas actuaciones que un Gobierno plenamente legitimado.

Es el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante Ley del Gobierno), el que regula la posición del Gobierno en funciones. En el apartado 3 se delimita su ámbito de actuación, estableciendo que:

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.

Se completa la delimitación del ámbito de actuación del Gobierno en funciones en el apartado 4, en el que se le prohíbe ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado”.

Y, por último, en el apartado 6, se impide al Gobierno en funciones ejercer las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales

El artículo 21 de la Ley del Gobierno despeja algunas dudas, pero deja otras sin resolver al utilizar conceptos jurídicos indeterminados para delimitar el ámbito de actuación del Gobierno cesante.

El Tribunal Supremo ha ido elaborando una jurisprudencia que sienta los criterios interpretativos del artículo 21 de la Ley del Gobierno, a la luz de los principios establecidos en la Constitución. Lo cierto es que la interpretación de este artículo por el Tribunal Supremo no ha sido pacífica, como lo demuestra el contenido de la sentencia de 2 de diciembre de 2005, dictada en el recurso 161/2004, en el que se impugnaba un Acuerdo del Gobierno en funciones, denegatorio de la concesión de un indulto. Se cuestionaba la competencia del Gobierno en funciones para adoptar este Acuerdo.

Esta sentencia sienta por primera vez los criterios para interpretar el artículo 21 de la Ley del Gobierno. Se centra en particular en la interpretación de lo que debe entenderse por “despacho ordinario de los asuntos públicos”, que es a lo que, según establece este artículo, se tiene que limitar la gestión del Gobierno en funciones. Las discrepancias acerca de cómo debía interpretarse este concepto jurídico indeterminado, dieron lugar a que se formulasen cinco votos particulares.

Las interpretaciones realizadas en estos votos particulares van de un extremo a otro. En uno de los votos particulares –el formulado por el magistrado Eduardo Espín- se considera que artículo 21 de la Ley del Gobierno puede ser inconstitucional al imponer al Gobierno en funciones una serie de limitaciones y prohibiciones que no le impone el artículo 101 CE, por lo que se propuso plantear una cuestión de inconstitucionalidad. Concluía este magistrado que estas limitaciones al Gobierno en funciones “… sustrae al ámbito de la política del sistema democrático parlamentario toda una serie de decisiones políticas y las somete indebidamente al juicio de los tribunales”. Esta interpretación lleva a trasladar al ámbito de la política y del control político el ámbito de actuación del Gobierno en funciones.

En el otro extremo, están las interpretaciones que abogan por restringir el ámbito de decisión del Gobierno cesante, teniendo en cuenta la situación de interinidad en la que se encuentra, huérfano de la confianza del Congreso de los Diputados. Y aquí nos encontramos con interpretaciones variadas y llenas de matices. Se parte en estos casos de la distinción entre actos políticos y actos de naturaleza administrativa del Gobierno, para rechazar que el Gobierno en funciones pueda dictar actos políticos y también actos administrativos con contenido o valor político. El ámbito de actuación del Gobierno en funciones quedaría limitado a los actos administrativos ordinarios, sin contenido político. Como dice en su voto particular el magistrado José Manuel Bandrés: “… un Gobierno en funciones, que tiene limitados sus poderes y difuminada su responsabilidad parlamentaria, no puede acordar decisiones de transcendencia política al deber limitarse, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, a asegurar, estrictamente, el regular funcionamiento de los asuntos y servicios públicos

La interpretación que finalmente ha prosperado, es la mantenida por la mayoría de la Sala, que considera que “… el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse. Y se precisa que “… ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.

Así pues, de acuerdo con la interpretación mayoritaria, sólo quedarían excluidos del despacho ordinario de asuntos públicos aquellos cuya decisión implique nuevas orientaciones políticas o puedan condicionar o limitar la dirección política del nuevo Gobierno. Y esta valoración hay que hacerla caso por caso, atendiendo a la naturaleza de la decisión, a sus consecuencias y al contexto en el que se produce. Este casuismo puede dar lugar a que en muchos casos la valoración última la acabe haciendo el TS al resolver los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra actuaciones del Gobierno en funciones.

Esta interpretación del concepto despacho ordinario delimita un amplio ámbito de actuación para el Gobierno en funciones. Ámbito que puede ser ampliado en casos de urgencia o interés general debidamente justificado y acreditado, como establece el apartado 3 del artículo 21 de la Ley del Gobierno.

Estos criterios interpretativos establecidos en la sentencia de 2 de diciembre de 2005, fueron posteriormente aplicados en la sentencia de 27 de diciembre de 2017 –recurso 5058/2016- , relativa a la impugnación del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Se concluye en esta sentencia que no existe extralimitación por el Gobierno en funciones al aprobar dicho Plan. Se justifica esta conclusión en que la aprobación de esta disposición reglamentaria se produce en el ámbito de un largo periodo de un Gobierno en funciones y como consecuencia de una habilitación legal sometida a un plazo determinado. Se argumenta, además, que esta disposición normativa no contiene una nueva orientación política y que sería en todo caso la norma legal que el Real Decreto desarrollaba la determinante de esta nueva orientación política. Y se añade como argumento para desestimar el recurso, el que en la fecha en la que se aprueba el Real Decreto impugnado debía existir constancia política de la continuidad del Presidente del Gobierno, por lo que, se dice, “… poca utilidad práctica tendría -en supuestos como el de autos- alcanzar una conclusión contraria y proceder a la estimación del recurso, dada la continuidad del Gobierno que sustituyó al que se encontraba en funciones”. Cabe entender que aun cuando el Real Decreto aprobado por el Gobierno en funciones, se hubiese excedido de lo que se entiende por despacho ordinario, está ilegalidad habría quedado “convalidada” si finalmente hubiese continuado el Gobierno que había estado en funciones.

Posteriormente, se ha utilizado esta jurisprudencia en las sentencias de 12 de marzo de 2019 -recurso 4333/2016-, 18 de marzo de 2019 -recurso 4439/2016- y 2 de abril de 2019 -recurso 4400/2016, todas ellas relativas a la impugnación del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de varios planes hidrológicos. Se utilizan en estas sentencias los mismos argumentos utilizados en la sentencia de 27 de diciembre de 2017: i) largo periodo de duración del Gobierno en funciones y ii) norma reglamentaria aprobada en cumplimiento de una previsión legal que establecía un plazo de aprobación y iii) se trata de una disposición normativa que no contiene una nueva orientación política ni condiciona la dirección política que el Gobierno nombrado pretenda dar a esta materia. En relación con este último argumento, se apostilla que el nuevo Gobierno “podía proceder a la derogación de la norma reglamentaria que nos ocupa”. De manera que la aprobación de una disposición normativa por un Gobierno en funciones, en ningún caso condicionaría la orientación política del Gobierno nombrado, dado que siempre podría optar por la derogación de la disposición reglamentaria aprobada por aquel.

Y recientemente ha recogido esta jurisprudencia la STS 2460/2019, de 16 de julio, que resuelve un recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2016, por el que se declaran excluidos del trámite de evaluación de impacto ambiental los proyectos de una planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado. En este caso el argumento utilizado para desestimar el recurso es que “… la decisión de exención no constituye un acto de orientación política, ni condiciona, ni compromete, ni impide las decisiones que en el ejercicio de sus funciones deba adoptar el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales que este caso, incluso, fue del mismo signo político que el que aprobó la norma objeto de recurso””.

En cuanto a su regulación, el Gobierno en funciones está regulado en el Título IV de la Ley del Gobierno. Este Título atribuye muchas funciones al Gobierno en funciones, las cuales hemos añadido en los párrafos anteriores.

Este Título de la Ley del Gobierno tiene su base en el artículo 101 de la Constitución, según el cual:

Artículo 101

1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.”

Hay que destacar que el Gobierno en funciones provoca graves consecuencias por el mero hecho de que provoca la paralización de la actividad económica de un país por el mero hecho de la incertidumbre de si van a haber contratos administrativos, si va a haber Presupuestos Generales del Estado, etc.

FUENTES:

PEDRO CORVINOS ABOGADOS (http://pedrocorvinosabogado.es/el-amplio-ambito-de-actuacion-del-gobierno-en-funciones/)

GUÍAS WOLTERS KLUWER (https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUMjCwMjtbLUouLM_DzbsMz01LySVAAqeiVCIAAAAA==WKE)

LEY 50/1997

Constitución Española

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