Derecho, Política

LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ENTIDADES LOCALES. ¿QUÉ ES? ¿CÓMO SE EJERCE? ¿DE QUÉ SE DIFERENCIA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS?

1.- Introducción.

El objeto principal de este artículo es determinar la diferencia entre la potestad reglamentaria de las entidades locales y la potestad reglamentaria del resto de Administraciones Públicas existentes en el ordenamiento jurídico español.

En primer lugar, se hará referencia al origen o fundamento legal de la potestad reglamentaria de las Entidades que integran la Administración local. En este punto también se hará una definición de lo que se entiende por potestad reglamentaria.

En segundo lugar, se hará referencia a la forma de aprobación de los reglamentos que las Entidades que integran la Administración local tienen encomendada en la ejecución de las competencias que tanto la Constitución como la legislación sobre Administración local atribuye a estas entidades locales.

En tercer lugar, se hará referencia a las diferencias entre esta potestad reglamentaria de las entidades locales y la potestad reglamentaria del resto de Administraciones Públicas, entre ellas, la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

En cuarto y último lugar, se sacarán una serie de conclusiones con respecto a lo destacado en este trabajo.

2.- Origen o fundamento legal de la potestad reglamentaria de las Entidades locales. Definición de potestad reglamentaria.

En este apartado lo que se pretende es dar un concepto de potestad reglamentaria y ver el fundamento legal del origen de la potestad reglamentaria de las entidades locales.

En primer lugar, hay que decir que “la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local atribuye a los Municipios diferentes potestades. Entre ellas se encuentra la potestad reglamentaria.

Podemos definir las potestades administrativas como aquellos medios jurídicos exorbitantes de que la Ley dota a la Administración pública para el cumplimiento de sus fines. Frente al principio de igualdad jurídica de las partes que constituye el supuesto básico del Derecho privado, la relación jurídico-administrativa comporta una situación de inicial desigualdad, en que la Administración actúa revestida de imperium o prerrogativa, que consiste precisamente en la existencia de tales potestades”[1].

Por tanto, siguiendo esta primera definición, podemos decir que la potestad reglamentaria es una facultad que tienen en general las Administraciones Públicas para poder regular las actuaciones de sus miembros y las relaciones con los ciudadanos, así como la forma de prestación de los servicios públicos.

Después de esto, hay que destacar que “el ejercicio de la potestad reglamentaria local, una de las principales si no la principal que ejercen las Corporaciones Locales, se plasma en una serie de Ordenanzas y Reglamentos aprobados por el procedimiento legalmente establecido. ¿Cuál es ese procedimiento? Hasta hace poco tiempo la cuestión se presentaba mucho más clara, pero en la actualidad debemos empezar disipando la duda de la aplicación (o no) de una serie preceptos de la LPAC (Título VI, arts 127 a 133: De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones) a un procedimiento que, por lo demás, está (o sigue) regulado en la legislación sobre régimen local 

¿El Título VI de la LPAC es aplicable a la Administración local? 

Sí, pero de manera matizada. Hablamos de una aplicación que sea acorde con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y con las cautelas de constitucionalidad indicadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018, a la que nos vamos a referir en el siguiente párrafo si bien ya adelantamos que, desde nuestra interpretación, no afecta a las EELL. Así las cosas, la parte de principios, planes e informes entendemos que es aplicable. La parte del procedimiento para la elaboración de los reglamentos, añade algún trámite adicional y no previsto en la legislación específica, por lo que en aplicación del principio de especialidad sigue primando el procedimiento regulado en la citada LBRL y en la Ley de Haciendas Locales respecto de las Ordenanzas Fiscales. No obstante, la propia LPAC preveía en inicio la modificación de estas leyes para adaptarse a la misma, ya que su D.F.5ª establece que “en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley”. Habida cuenta de lo dispuesto en la citada Sentencia, que, aunque no declara la nulidad de estos preceptos, de alguna manera “desprestigia” esta parte de la LPAC, no vemos probable dicha modificación. En este juego de equilibrios sigue predominando claramente la legislación básica sobre régimen local.

La constitucionalidad de este Título VI de la LPAC 

¿Qué título competencial invoca el legislador para establecer el régimen jurídico de la potestad normativa en la LPAC? Según la propia Ley, el título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas; en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general; así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (D.F.1ª LPA)”[2].

En cuanto a los límites de esta potestad reglamentaria local, hay que decir que “la letra a) del apartado 1 del Art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril establece que “en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: las potestades reglamentaria y de autoorganización”. Así, el apartado 2 del Art. 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril establece que el órgano que ostentaría dicha potestad sería al Pleno municipal en los Ayuntamientos y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto y, respecto a las Diputaciones Provinciales, igualmente su Pleno (apartado 2 del Art. 33 de la Ley 7/1985, de 2 de abril)”[3].

Por último, como definición de la potestad reglamentaria en general, se puede decir que “se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual las Administraciones públicas dictan reglamentos. Es por tanto la potestad (o poder), más grave y necesitada de mayor profundidad al ser ejercida, pues implica la participación en la formación del ordenamiento legal”[4]. En relación con esta definición de potestad reglamentaria, también hay que decir que “El ámbito propio de los reglamentos está delimitado, por un lado, por lo que se considera “materia administrativa” que excluye las cuestiones de orden procesal o de Derecho privado, y, por otro, por los principios de jerarquía y de reserva de ley. En este sentido, el artículo 23.2 de la Ley del Gobierno establece que los reglamentos no pueden regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango.

Como es sabido, existen dos tipos de reserva de ley. Una reserva de ley material, que se produce cuando la Constitución dispone que determinadas materias han de regularse necesariamente por ley, y una reserva de ley formal, que es fruto del principio de la congelación de rango y que tiene lugar por la mera regulación de una materia en una norma con rango de ley, pues ello excluye su regulación posterior a través de norma reglamentaria, salvo que se produzca previamente una deslegalización.

La reserva constitucional de una materia a la ley no veda por completo la utilización de normas reglamentarias en su regulación. Implica únicamente la prohibición de reglamentos independientes y la limitación de la tarea del reglamento a la colaboración con la ley que aborde previamente la materia. En cualquier caso, la remisión al reglamento sólo es válida si la ley establece por sí misma los aspectos fundamentales del régimen jurídico de la materia y la colaboración del reglamento se refiere a aspectos secundarios, adjetivos, colaterales o conexos (Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987). Una remisión en blanco constituiría una auténtica deslegalización de la materia claramente contraria a la Constitución”[5].

3.- Aprobación de Reglamentos por las Entidades locales.

Hay que destacar en primer lugar lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el procedimiento administrativo común. Esta Ley, en relación a la potestad reglamentaria, destaca que “dedica la Ley 39/2015 su Título VI, comprensivo de los arts. 127 a 133, a la regulación de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. Su contenido, aunque plagado de innecesarias explicaciones y aclaraciones, resulta novedoso, ya que no encuentra precedente alguno en las anteriores normas reguladoras del procedimiento administrativo.

La regulación en la Ley 39/2015 de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones no tiene precedente alguno en las anteriores normas reguladoras del procedimiento administrativo

3. El art. 127, primero del Título VI, atribuye al Gobierno de la Nación la iniciativa legislativa de elaboración y aprobación de anteproyectos de Ley para su remisión, ya en forma de proyecto, a las Cortes Generales; además de facultarle para aprobar reales decretos-leyes y decretos legislativos; extendiendo ambas competencias, para su correspondiente ámbito territorial, a los respectivos órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. El contenido del artículo, contra el que se han interpuesto y admitido a trámite varios recursos de inconstitucionalidad, se antoja innecesario y probablemente choque con las regulaciones establecidas al respecto en aquellos Estatutos de Autonomía que no contienen previsión alguna en relación a la posibilidad de que el órgano ejecutivo autonómico pueda dictar decretos-leyes.

4. Por su lado, el art. 128, objeto —al igual que el resto del articulado del Título VI— de varios recursos de inconstitucionalidad, regula la potestad reglamentaria, atribuyéndosela al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales; señalando que ninguna disposición general de carácter administrativo podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior y que, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

5. El art. 129 introduce lo que denomina principios de buena regulación en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, estableciendo que las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los siguientes principios:

a) Necesidad y eficacia. La iniciativa debe estar justificada por razón del interés general, identificando los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

b) Proporcionalidad. La iniciativa debe contener la regulación imprescindible para atender las necesidades a cubrir con la norma, constatando que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

c) Seguridad jurídica. La iniciativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico —incluido el Europeo—, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión. Al mismo tiempo, cualquier trámite adicional o distinto de los contemplados en esta Ley, deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta; del mismo modo que, las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley, atribuidas directamente a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del respectivo Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, en vez de al Gobierno o Consejo de Gobierno, serán excepcionales y deberán justificarse en la ley habilitante.

Cada uno de estos principios han de quedar justificados en la exposición de motivos de los anteproyectos de ley o en el preámbulo de los proyectos de reglamento

d) Transparencia. Supone, por un lado, que todas las Administraciones Públicas deben posibilitar el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios de su proceso de elaboración; y, por otro, que han de posibilitar la participación activa de los potenciales destinatarios en la elaboración de las normas.

e) Eficiencia. Toda iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

6. Cada uno de los principios anteriormente referidos han de quedar justificados en la exposición de motivos de los anteproyectos de ley o en el preámbulo de los proyectos de reglamento. Y, además, cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera.

7. El art. 130 establece la obligación de realizar una revisión periódica de toda la normativa en vigor para, por un lado, adaptarla, paulatinamente, a los principios de buena regulación y, por otro, comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos que se han previsto; debiendo quedar plasmada esa evaluación en un informe que tendrá carácter público. A esta previsión se refiere la Exposición de Motivos señalando que «se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado».

8. En el art. 131 se regula la publicidad de las normas, estableciendo que todas las disposiciones de carácter general, para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente, sin perjuicio de que adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas puedan establecer otros medios de publicidad complementarios.

9. Bajo el título de planificación normativa, el art. 132 establece que las diferentes Administraciones Públicas, con carácter anual, elaborarán un Plan Normativo, comprensivo de las iniciativas legales o reglamentarias que se pretendan aprobar en el año siguiente. La Exposición de Motivos justifica la medida señalando que «en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante». El Plan Normativo habrá de ser aprobado por el órgano que corresponda y será objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la respectiva Administración Pública. Esta nueva previsión, de difícil cumplimiento, genera una carga administrativa innecesaria, que no aporta nada nuevo en materia de seguridad jurídica o transparencia.

El Plan Normativo habrá de ser aprobado por el órgano que corresponda y será objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la respectiva Administración Pública

10. El art. 133, séptimo y último del Título VI de la LPACAP, titulado «Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos», se compone de cuatro apartados que establecen lo siguiente:

«1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

  • a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
  • b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
  • c) Los objetivos de la norma.
  • d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.»

Del contenido del artículo podemos deducir, al menos, los siguientes extremos:

  1. Las disposiciones legales y reglamentarias, cuando se encuentren en fase de proyecto o anteproyecto, habrán de someterse a la consideración de la ciudadanía realizando una consulta, un trámite de audiencia y una información pública. Esas tres actuaciones, repetidas varias veces como tales en el texto legal, resultan confusas y parecen pretender la realización de dos acciones sucesivas: La primera consistiría en recabar la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas, potencialmente afectados por la futura norma, mediante la sustanciación de una consulta previa a través del portal Web de la Administración correspondiente; mientas que con la segunda, y sólo para el caso de que la futura norma afecte a los derechos e intereses de terceros, se concede, ahora a través del portal web del centro directivo correspondiente, un trámite de audiencia específica a los ciudadanos afectados, al mismo tiempo que se recaban cuantas aportaciones adicionales puedan presentar otras personas o entidades (trámite de audiencia). Ese confuso proceder, además, se podrá completar con una consulta directa a las organizaciones o asociaciones reconocidas por Ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos e intereses pudieran verse afectados.
  2. Las disposiciones legales y reglamentarias, cuando se encuentren en fase de proyecto o anteproyecto, habrán de someterse a la consideración de la ciudadanía
  3. La Ley no concreta plazo alguno para la participación de la ciudadanía.
  4. La Administración que promueva la nueva disposición general ha de poner a disposición de los interesados cuantos antecedentes resulten necesarios para poder pronunciarse sobre el proyecto o anteproyecto.
  5. Las opiniones expresadas en los trámites de consulta previa, audiencia e información pública no tienen que ser necesariamente atendidas por la Administración correspondiente, ni siquiera contestadas formalmente. Su único objetivo consiste en recabar la opinión de la ciudadanía en relación a la oportunidad de una norma, los problemas que pretende solucionar y las posibles soluciones alternativas.
  6. Sólo cabe prescindir de la consulta, el trámite de audiencia y la información pública en tres supuestos: Elaboración de normas presupuestarias; elaboración de disposiciones organizativas de las Administraciones Públicas y sus órganos dependientes; y, por último, cuando concurran razones graves de interés general. Dado que la LPACAP no establece un régimen de exclusiones al procedimiento de elaboración de normas, sino que simplemente contempla los supuestos en los que, facultativamente, es posible apartarse de él —en evitación de sorpresas en futuros pronunciamientos judiciales— parece más que conveniente que, en cada caso, se justifique, bien en la exposición de motivos o en el preámbulo, o bien en el expediente, la razón por la que la norma no ha sido sometida a la consideración previa de la ciudadanía.
  7. Junto a los supuestos anteriores, cabe omitir el trámite de consulta previa —no los de audiencia e información públicas— en la elaboración de propuestas normativas que no tengan un impacto significativo en la actividad económica; cuando no se impongan obligaciones relevantes a los ciudadanos; o cuando, únicamente, se regulen aspectos parciales de una materia. Como se dijo anteriormente, parece más que conveniente que, en la tramitación de la norma, quede suficientemente justificada la razón por la que, en su caso, se omitió el trámite de consulta previa.
  8. En las tramitaciones de urgencia habrá de estarse a lo que establezca cada normativa en relación a la consulta previa”[6].

Llegados a este punto, hay que destacar que “en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, la LBRL atribuye a los Municipios, Provincias e Islas las potestades reglamentarias y de autoorganización (art. 4.1.a). Competencia cuyo ejercicio se atribuye al Pleno (art. 22.2.d) y 33.2 b), exigiéndose, en garantía de las minorías, que el acuerdo de aprobación, o modificación, sea adoptado por mayoría absoluta, cuando se trate de aprobación y modificación del Reglamento Orgánico propios de la Corporación (art. 47.3.f), y ordenanzas urbanísticas, en instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística 47.c.ll. Atribución del Pleno que en estos casos no es delegable (art. 22.4). Respecto de los municipios de gran población, previstos y regulados en el Título X de la LBRL, se atribuye al Pleno, de conformidad con el artículo 123:5

c) La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. (Art. 123.1.c) d) La aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales (123.1.d) i) La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística (123.1.i). Requiriéndose el voto favorable de la mayoría del número legal de miembros, de conformidad con el artículo 47.2. LBRL. f) Aprobación y modificación del Reglamento Orgánico propio de la corporación. ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística. Y pudiendo delegarse las competencias referidas a la aprobación y modificación de ordenanzas y reglamentos municipales en las Comisiones a que se refiere el art. 122.4. Igualmente se residencia en la Junta de Gobierno Local (art. 127), a) La aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones. 6

c) La aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al Pleno. Respecto de los demás entes locales, la LBRL (art. 4.2.) se remite a la legislación autonómica que, al crearlos o reconocerlos, deberá atribuirles, o no, dicha potestad”[7].

Por último, hay que destacar que “El procedimiento de elaboración de las Ordenanzas locales se halla en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en donde se dice que la aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

  1. Aprobación inicial por el Pleno.
    1. Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
    1. Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.
    1. Publicación íntegra del texto de la Ordenanza local en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente que entrará en vigor a los quince días a contar desde el siguiente al de su publicación.

Para la modificación de las ordenanzas deberán observarse los mismos trámites que para su aprobación”[8].

4.- Diferencia entre los reglamentos de las Entidades Locales y los reglamentos de otro tipo de Administraciones Públicas.

Principalmente, lo que hay que decir en este apartado es que “Las ordenanzas locales, constituyen la fuente específica expresiva de la autonomía local (12) . En general, se equiparan a disposiciones reglamentarias en cuanto a su ubicación en el sistema de fuentes. La ordenanza local es un reglamento de desarrollo de la Ley, sometido al principio de ordenación respecto de la misma, con naturaleza eminentemente normativa. Tradicionalmente se ha afirmado su carácter subsidiario con respecto a la legislación, en cuanto a la propia competencia normativa y al ámbito de actuación de la misma, así como por la necesidad de habilitación superior. En la práctica son muy frecuentes las atribuciones genéricas del poder de ordenanza. No obstante, la habilitación ha de ser explícita en ámbitos sometidos a reserva de Ley, formal o material.

La ordenanza municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador, ni aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, sino que precisa previa regulación en la Ley, a la que debe ajustarse. Así, en el ámbito de la seguridad ciudadana, las ordenanzas locales pueden especificar los tipos de infracciones cuya competencia sancionadora se atribuye a los alcaldes, dentro de los límites impuestos por LRJ.

Su aprobación se produce por el pleno de la corporación, con sujeción a ciertas reglas procedimentales. Sin embargo, en ocasiones la jurisprudencia ha sostenido que no rige para ellas el principio iura novit curia.

Diferencia con los bandos municipales. Las ordenanzas no son identificables con los bandos municipales. Ambos son medios a través de los cuales las corporaciones locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos. Tienen además en común que son exponentes de la potestad normativa de los órganos de la administración local. No obstante, ofrecen evidentes diferencias en cuanto al procedimiento de su elaboración y posterior aprobación, así como en lo que respecta a su alcance normativo.

Principalmente se diferencian en varios aspectos:

  1. Los bandos tienen como finalidad exhortar a los ciudadanos a la observancia de las obligaciones y deberes establecidos en las leyes y en las ordenanzas y reglamentos municipales, actualizar sus mandatos cuando se produzcan las situaciones que contemplen, recordar el contenido preciso de dichas obligaciones y los plazos establecidos para su cumplimiento, así como efectuar convocatorias populares con motivo de acontecimientos ciudadanos o, en su caso, hacer frente a situaciones catastróficas o extraordinarias.
  2. Los bandos no son, en sentido estricto, disposiciones generales ni normas reglamentarias.
  3. El bando es competencia del alcalde, aunque dicha competencia es delegable. La ordenanza es competencia del ayuntamiento pleno, sin ser delegable ni a la comisión de gobierno ni al alcalde.
  4. Las ordenanzas deben ser elaboradas conforme a un procedimiento de elaboración establecido, precisando aprobación inicial por el pleno, posterior información pública, audiencia a los interesados y aprobación definitiva.
  5. Los bandos no pueden intervenir en la tipificación de infracciones y sanciones.
  6. El bando tiene un limitado carácter normativo, pues se reserva para cuestiones de índole menor, siendo en ocasiones un mero recordatorio al vecindario del cumplimiento de determinadas disposiciones legales o reglamentarias, una vía de fijación de fechas y lugares en que se llevarán a cabo concretas actuaciones o prestaciones o un medio de actualización de mandatos contenidos en las Leyes, cuando se producen las situaciones que éstas contemplan.
  7. Cuando no nos encontramos ante una situación eventual o una medida de concreción de una norma general o de mero carácter coyuntural, sino en presencia de una regulación general, esa potestad normativa debe canalizarse a través de una ordenanza.
  8. No pueden adoptarse indistintamente cualquiera de esas dos figuras, ya que habrá que atenerse al sentido o finalidad de las mismas en relación con la materia a regular.
  9. El bando no puede tener finalidad recaudatoria, pues excede de su alcance normativo.
  10. Los bandos pueden ser ordinarios y extraordinarios. Son ordinarios aquellos que atienden a situaciones de normalidad. Son extraordinarios aquéllos que se dictan en los casos de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo y mientras persista la situación, adoptando las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la integridad de las personas y de los bienes residenciados en el término municipal.

En Aragón no se permite la delegación para la aprobación de los bandos, salvo en supuestos de sustitución o suplencia”[9].

Llegados aquí, hay que decir que “Con fundamento también en el principio de autonomía, susceptible de generar un ordenamiento propio, cabe aludir igualmente a las normas dictadas por las entidades básicas que integran la Administración local(municipios, provincias, islas). Estos entes locales gozan de autonomía territorial institucionalmente garantizada por la Constitución (artículos 137, 140 y 141), de la que forma parte la potestad normativa que se concreta en los Reglamentos Orgánicos de los entes locales y en las Ordenanzas.Se trata de normas de rango inferior a la ley, pero que son expresión de una potestad normativa originaria que se integra con los demás ordenamientos territoriales a través de la Ley (estatal y autonómica). Su especificidad radica en que las Ordenanzas locales no son desarrollo de textos legales –como buena parte de los reglamentos estatales o autonómicos–, sino manifestación de la potestad normativa local el marco establecido por dichas leyes. Deben respetar los límites externos que establecen éstas, por lo que son normas reglamentarias singulares, motivo por el cual el profesor PAREJO ALFONSO prefiere denominarlas normas estatutarias en el sentido de que son expresión de una cierta capacidad de auto ordenación en el seno del ordenamiento del Estado”[10].

Hay que destacar que “por lo que se refiere a la Administración local, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) concentra en el Pleno de las diferentes entidades la potestad normativa para aprobar los reglamentos orgánicos y las ordenanzas. Así lo hacen los artículos 22.1.d) para los Ayuntamientos y 33.1.b) para las Diputaciones Provinciales, Cabildos o Consejos Insulares. Competencia del Pleno de estos órganos que resulta indelegable conforme a los artículos 22.4y 33.4 de la LBRL. El moderno Estado de Derecho parte de una concepción piramidal del ordenamiento en virtud de la cual el conjunto de las normas se encuentra jerárquicamente ordenado, en función de la legitimidad de los titulares de la potestad normativa. El primer lugar lo ocupa la Constitución, a la que siguen la las leyes y las normas con rango de Ley y, finalmente, los reglamentos. Y 40conforme al principio de jerarquía normativa a que se refiere el artículo 9.3 de la CE, ninguna norma puede vulnerar otra de rango superior.

Ha de recordarse, como ya se advirtió con anterioridad, que en un Estado territorialmente compuesto como el nuestro, existen ordenamientos o subsistemas jurídicos que se rigen por el principio de competencia y no por el de jerarquía, que sólo opera, en su caso, en el interior de cada ordenamiento. Por eso la única norma jerárquicamente superior en todo el ordenamiento es la Constitución a la que se encuentran sometidas todas las normas. En el interior de cada ordenamiento territorial (estatal, autonómico y local), la norma superior es la ley y por debajo de la misma se sitúan los reglamentos.

Éstos se ordenan, a su vez, jerárquicamente entre sí, por razón de la jerarquía de los órganos que los dictan. Así lo dispone con carácter general el artículo 128.3 LPACA que establecen que ninguna disposición reglamentaria podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, pero también que los reglamentos se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Y lo precisa para el ámbito territorial estatal el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno que establece que los reglamentos se ajustarán a la siguiente jerarquía:

a) Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

b) Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. En consecuencia, los reglamentos no pueden vulnerar ni lo dispuesto en la Constitución, ni lo establecido en las leyes correspondientes a su ámbito territorial, ni tampoco lo preceptuado por los reglamentos de rango superior”[11].

5.- Conclusiones.

La primera conclusión que se puede sacar de este trabajo es la no equivalencia entre la potestad reglamentaria de las entidades locales y la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas o el Estado. Esta diferencia se basa en la atribución por la Constitución de potestad legislativa (que incluye la posibilidad de desarrollo por reglamento) a Comunidades Autónomas y Estado, tomando sus reglamentos la forma de Reales Decretos, Reales Decretos Legislativos (en el caso del Estado), o de Decretos (en el caso de las Comunidades Autónomas). Pero la potestad reglamentar por parte de la Administración Local no tiene ni de lejos la fuerza que tiene la del Estado o las Comunidades Autónomas.

Como segunda conclusión, hay que destacar la sumisión de los reglamentos a las normas y reglamentos de las Comunidades Autónomas y del Estado, así como su aplicación a los fines que les encomiendan las leyes.

Como tercera conclusión, la potestad reglamentaria de la Administración local, podemos destacar que estamos ante una forma de darse normas de carácter secundario, con el fin de que las Entidades locales puedan actuar conforme a sus fines y conseguir los objetivos que se marquen dentro de las competencias que tengan encomendados.

6.- Referencias.

ALONSO, J. M. (2016). La elaboración de ordenanzas y reglamentos con la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común: problemática local.

Iberley. (4 de Enero de 2017). Iberley. Obtenido de Límites a la potestad reglamentaria : https://www.iberley.es/temas/limites-potestad-reglamentaria-61649

Ramos, J. L. (s.f.). EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Obtenido de Universidad Complutense de Madrid: http://ocw.uc3m.es/derecho-administrativo/instituciones-basicas-derecho-administrativo/lecciones-1/Leccion4.pdf

Seguridad Pública. (2 de Octubre de 2012). La potestad reglamentaria de los Municipios: Introducción. Concepto y clases de Ordenanzas locales. Procedimiento de elaboración de los Reglamentos y las Ordenanzas locales. Los Bandos. Complejidad del Derecho local. Obtenido de https://www.seguridadpublica.es/2012/10/la-potestad-reglamentaria-de-los-municipios-introduccion-concepto-y-clases-de-ordenanzas-locales-procedimiento-de-elaboracion-de-los-reglamentos-y-las-ordenanzas-locales-los-bandos-complejidad-de/

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[1] Página web Seguridad pública: https://www.seguridadpublica.es/2012/10/la-potestad-reglamentaria-de-los-municipios-introduccion-concepto-y-clases-de-ordenanzas-locales-procedimiento-de-elaboracion-de-los-reglamentos-y-las-ordenanzas-locales-los-bandos-complejidad-de/

[2] Blog Nosoloaytos: https://nosoloaytos.wordpress.com/2019/01/14/la-potestad-normativa-local-lpac-o-lbrl-las-dos/

[3] Límites de la potestad reglamentaria. Iberley: https://www.iberley.es/temas/limites-potestad-reglamentaria-61649

[4] Seguridad Pública: https://www.seguridadpublica.es/2010/12/el-reglamento-concepto-y-clases-la-potestad-reglamentaria-especial-referencia-a-la-potestad-reglamentaria-de-las-entidades-locales-procedimiento-de-aprobacion/

[5] Guías jurídicas Wolters kluwer: https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNjM1MTtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoA_7jyQjUAAAA=WKE

[6] El Consultor de los ayuntamientos: https://powvideo.net/c86dxe6wpooy

[7] Teleoposiciones: https://teleoposiciones.es/wp-content/uploads/2019/09/TEMA-14-ORDENANZAS-Y-REGLAMENTOS-1.pdf

[8] Seguridad Pública: https://www.seguridadpublica.es/2012/10/la-potestad-reglamentaria-de-los-municipios-introduccion-concepto-y-clases-de-ordenanzas-locales-procedimiento-de-elaboracion-de-los-reglamentos-y-las-ordenanzas-locales-los-bandos-complejidad-de/

[9] Guías jurídicas Wolters Kluwer: http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAkMDA3MDI7Wy1KLizPw8WyMDQ1MDYwNTkEBmWqVLfnJIZUGqbVpiTnEqAJgMdOE1AAAAWKE

[10] EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD1José Luis Peñaranda Ramos

[11] EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD1José Luis Peñaranda Ramos

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