Derecho

¿Qué Derecho prima en caso de conflicto: el Derecho de la Unión Europea o los Derechos internos de los Estados miembros? Parte I

A raíz de los conflictos que surgen a raíz del cumplimiento de las sentencias que está dictando últimamente el Tribunal de Justicia referidas a España, así como de la imposición de sanciones por incumplimiento del plazo para trasponer las Directivas comunitarias, o por incumplimiento de las demás normas europeas, surge la duda de cuál de los Derechos en conflicto (el comunitario o el interno del Estado miembro que corresponda) tiene preferencia.

Hay que destacar en primer lugar que “ante la ausencia de disposición expresa al respecto, la primacía del Derecho Comunitario obedece a una construcción jurisprudencial y fue consagrada por vez primera por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su célebre S 15 de julio de 1964 en el asunto “Costa c. ENEL”. En dicha sentencia, el Tribunal se basa en las especificidades de la Comunidad Europea y la limitación de soberanía que la transferencia de competencias a la misma ha implicado para sus Estados miembros para afirmar que la primacía constituye el corolario de la integración del Derecho Comunitario en el Derecho nacional. Afirmar lo contrario supondría poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados, así como la aplicación uniforme y eficacia del ordenamiento jurídico que éstos han creado.

Es de destacar que este principio, conforme también a la jurisprudencia comunitaria, se deriva de toda norma comunitaria, tanto originaria como derivada, respecto de toda norma interna, cualquiera que sea su rango. Actúa además sobre normas nacionales anteriores y posteriores a la norma comunitaria, obligando al juez nacional a excluir la aplicación de la norma interna incompatible con el Derecho Comunitario.

Es cierto que los Tribunales Constitucionales de ciertos Estados miembros (principalmente Alemania, Italia y Francia) han manifestado sus reticencias a la aceptación del principio de primacía en lo que respecta, principalmente, a su aplicación sobre las Constituciones de los Estados miembros, reticencias que parecen haber ido suavizándose. Nos parece ilustrativa al efecto la Declaración del Tribunal Constitucional español de 13 de diciembre de 2004, la cual soluciona el posible conflicto entre ambas normas haciendo uso de los conceptos diferenciados de “primacía” y “supremacía””.

A continuación, se debe señalar que “el derecho de la UE despliega plenitud de efectos en todos los Estados miembros desde la fecha de su vigencia, creando derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación.”

La distinta naturaleza de los actos jurídicos de la Unión Europea no está reñida con su eficacia directa entendiendo por tal la capacidad de desplegar plenos efectos jurídicos en todos los Estados miembros desde la fecha de su entrada en vigor, generando por tanto derechos y obligaciones de forma que pueden ser invocados ante las autoridades administrativas y judiciales, que tienen obligación de protegerlos.

La eficacia directa requiere, por una parte, que el acto jurídico, la norma, contenga obligaciones concretas en términos inequívocos, claros y precisos, sin ambigüedades y, de otra, que se trate de una norma imperativa, no discrecional, incondicionada, circunstancia que concurre cuando las obligaciones que contiene la norma no están sujetas a requisito alguno ni supeditadas, en su ejecución o efectos, a que se adopte ningún acto por las Instituciones comunitarias o del Estado miembro[3].

La eficacia directa de la norma se asocia a precisión e incondicionalidad lo que no impide que quede sujeta a la interpretación por los Tribunales: lo determinante es que el derecho que contiene la norma quede perfectamente identificado sin necesidad de normas complementarias o de ejecución, comunitaria o nacionales.

Lo que importa, según Mangas y Liñan[4], es que el beneficiario y el derecho protegible, deben estar bien definidos en la propia norma de la UE sin necesidad de normas de ejecución nacidas de la propia UE o no.

Por lo que respecta a las Directivas, aunque requieren trasposición al ordenamiento interno, no pierden eficacia directa ya que desde la fecha de su vigencia el Estado miembro, destinatario de la Directiva, queda obligado a cumplir el mandato y objetivo que se pretende, pero carecen de efecto directo desde el momento en que necesita de la intervención del Estado mediante la trasposición, por lo que no es una norma que se pueda invocar por los nacionales. Por otra parte, cuando la Directiva haya quedado traspuesta eficazmente, la norma que se puede invocar es la resultante de la trasposición.

Cuestión diferente es que se admita, como más adelante veremos, que la Directiva pueda invocarse con eficacia cuando el Estado no haya cumplido el deber de trasposición en el plazo que tenía para ello, o por expiración del plazo para su aplicación, o cuando la trasposición se haya hecho de modo insuficiente o deficiente, pero siempre que la Directiva cumpla los dos requisitos básicos para el reconocimiento de eficacia directa: precisión e incondicionalidad. Cuando pueda predicarse el efecto útil de una Directiva, sólo se produce de forma vertical ascendente, es decir, respecto de los derechos que el particular pueda alegar ante el Estado, no al revés, de forma descendente, pudiendo exigir el Estado a sus nacionales obligaciones derivadas de la Directiva, basándose en su propio incumplimiento del deber de trasposición. Tampoco en sentido horizontal entre particulares.

Un cosa es que la Directiva eficazmente traspuesta no pueda ser invocada (lo que puede invocarse es la norma nacional resultante de la trasposición) y otra, que la Directiva tenga efecto directo por falta de trasposición, o por resultar la trasposición deficiente o insuficiente, de donde se concluye que el efecto directo de las Directivas se funda en el incumplimiento del Estado de la obligación y mandato que la norma contiene de adaptar su ordenamiento jurídico interno a las previsiones de las Directivas, en pro de la armonización de los ordenamientos jurídicos de cada Estado, lo que redunda en ausencia de discriminación y en la igualdad de todos los nacionales evitando que existan derechos y obligaciones diferentes en cada Estado.

En definitiva, como el ordenamiento de la UE no puede verse impedido por una norma nacional, las Directivas devienen directamente aplicables, una vez vencido el plazo de trasposición,

(i) ante la falta absoluta de trasposición, siempre que una norma nacional se oponga a la Directiva, o

(ii) cuando no exista norma nacional, o

(iii) cuando la norma nacional trasponga deficiente o insuficientemente la Directiva, deviniendo inaplicable la norma nacional, ya que el Estado no habrá cumplido la obligación que, como destinatario, contiene la Directiva de conseguir el resultado previsto para que en todos los Estados exista una misma reglamentación, con idénticos derechos y obligaciones.

El efecto directo vertical, como antes se apuntaba, se produce cuando el particular puede invocar una Directiva, dados los casos antes expuestos, invocación que puede hacer ante el propio Estado que ha incumplido la obligación de crear una norma interna que contenga la reglamentación de la Directiva. Ante tal incumplimiento el Estado no puede excusar el cumplimiento de la reglamentación comunitaria por falta de una norma nacional que contenga dichos derechos u obligaciones, incumplimiento sólo achacable al mismo Estado, por lo que se produce la prevalencia de la norma comunitaria.

Por Estado debe entenderse cualquiera de sus manifestaciones, el sector público en definitiva, es decir, el conjunto formado por todas las instituciones propias del Estado, de cualesquiera poderes del Estado, a través de las que se cumplen las funciones propias del Estado y se garantiza el cumplimiento del ordenamiento jurídico. La Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el art. 2 delimita el ámbito subjetivo del sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, y el sector público institucional (los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que cuando ejerzan potestades administrativas, las Universidades públicas). Por lo tanto, en el concepto amplio de Estado queda incluida la Administración de Justicia.

Por particular se entiende tanto los nacionales, persona física o jurídica, como los organismos públicos que ostenten derechos dimanantes de la Directiva cuyo efecto directo se pretende, siempre que se trate de alegarlo o de aplicar la Directiva en sentido ascendente, lo que evita que el Estado como tal reclame la aplicación de la Directiva en sentido descendente exigiendo el cumplimiento de obligaciones que dimanen de la norma comunitaria.

En tanto de Reglamentos se trate, son normas cuya eficacia es plena, en sentido vertical y horizontal, desde el momento de su promulgación y entrada en vigor, tal como el art. 288 TFUE establece al decir que son normas directamente aplicables y que producen efectos inmediatos, que tienen alcance general y es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que no evita que concurran en el Reglamento las características antes referidas de precisión e incondicionalidad.

Por lo tanto, eficacia directa significa que las normas comunitarias despliegan su eficacia de manera uniforme en todos los Estados miembros desde su promulgación y vigencia, por sí mismas.

El efecto directo consiste en la efectividad y aplicabilidad directa de la norma de la UE”.

Hay que seguir señalando que “el compromiso de cada Estado miembro es el que fundamenta la aplicación del derecho de la Unión con carácter prioritario y prevalente, uniforme en todos los Estados, a través del que se pretende la uniformidad en su aplicación y vigencia, sin graduación.

La primacía del derecho de la UE es una regla fundamental para la existencia de UE de donde se concluye que es una condición existencial con efecto excluyente, haciendo inaplicable la norma interna que sea incompatible con el derecho comunitario.

En este sentido, la Sentencia del TJCE, Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77) marca el precedente a partir del cual se construyen los efectos del principio de primacía:

– Cuando una norma interna de fecha anterior a una norma de la UE resulta incompatible, la primera resulta absolutamente inaplicable, entendiéndose tácitamente derogada (lex posterior derogat lex anterior).

– Cuando una norma interna de fecha posterior a una norma de la UE resulta incompatible, la norma interna resultará inaplicable debido a dicha contradicción dado que el derecho de la UE impide la existencia de normas legales internas que lo contradigan.

– El órgano jurisdiccional no debe esperar a la derogación expresa de la norma interna, de fecha anterior o posterior a la norma de la UE.

– El órgano jurisdiccional no está obligado a plantear cuestión de constitucionalidad ante la evidencia de la incompatibilidad de la norma interna con la norma comunitaria.

– El órgano jurisdiccional debe excluir la norma interna incompatible y aplicar la norma comunitaria.

De esta forma, en caso de confrontación, el ordenamiento jurídico comunitario es prevalente frente al nacional, al que sustituye.

El principio de primacía del derecho comunitario supone dejar de aplicar la norma interna incompatible, como único modo de cumplir la obligación de aplicar íntegramente el derecho de la Unión.

Desde la promulgación del art. 4 bis de la LOPJ el Juez nacional cuenta con una norma interna que le permite excluir la norma nacional incompatible con el derecho de la UE, norma que no es otra cosa que la plasmación del principio de primacía del derecho comunitario.

Las consecuencias inmediatas son, por una parte, que el derecho comunitario puede aplicarse de oficio, sin incurrir en incongruencia, con fundamento en el art. 218.1, pfo. segundo de la Ley de Enjuiciamiento Civil, según el cual el “tribunal, sin apartarse de la causa de pedir acudiendo a fundamentos de hecho o de Derecho distintos de los que las partes hayan querido hacer valer, resolverá conforme a las normas aplicables al caso, aunque no hayan sido acertadamente citadas o alegadas por los litigantes”. En tal sentido el principio de primacía del derecho comunitario supone que el Juez nacional está obligado a interpretar el derecho interno conforme al derecho de la UE por lo que el particular, como reflejo del derecho a obtener tutela efectiva de los órganos jurisdiccionales, tiene derecho a reclamar la aplicación del derecho interno conforme a esta interpretación.

Por otra parte, la consecuencia es que la incompatibilidad de la norma interna con la comunitaria puede y debe ser apreciada por el Juez a la hora de interpretar el derecho aplicable, y en caso de duda, elevar cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unción Europea. Los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros son los directamente llamados a aplicar el derecho de la UE.

El TJUE tiene entre sus competencias la de pronunciarse con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del derecho de la UE (art 19.3 TUE), regulándose la cuestión prejudicial en el art. 267 del TFUE, lo que permite que el órgano jurisdiccional, en su labor de interpretar y aplicar el derecho, pueda dirigirse el TJUE reclamando una decisión del máximo intérprete del derecho de la Unión, acerca de la norma comunitaria invocada o apreciada de oficio, lo que garantiza una aplicación uniforme del derecho de la UE en todos los Estados, de ahí que el art. 4 bis LOPJ recalque que la aplicación del derecho de la UE se debe hacer de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En la citada Sentencia Costa-ENEL, el TJCE formula el principio de primacía diciendo que, por una parte, está confirmado desde el momento en que los Reglamentos tienen fuerza “obligatoria” y son “directamente aplicables en cada Estado miembro”, y por otra, “al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad” dado que la transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad.

También en la Sentencia Simmenthal, el TJCE declaró que la aplicabilidad directa “significa que las normas de Derecho comunitario deben surtir plenamente efecto de una manera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de la fecha de su entrada en vigor y durante todo el período de su validez” ya que las normas comunitarias “son una fuente inmediata de derechos y obligaciones para todos aquéllos a quienes afectan, ya se trate de Estados miembros o de particulares que sean parte en relaciones jurídicas sometidas al Derecho comunitario”.

El principio de primacía del derecho de la Unión debe entenderse, como condición de la existencia del ordenamiento jurídico comunitario, que se basa en la propia naturaleza de los Tratados constitutivos, ordenamiento jurídico que prevalece sobre el derecho nacional.

El TJUE ha desarrollado hasta la fecha una consolidada jurisprudencia que abunda en:

a) La obligación que tienen los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de garantizar que dichas Sentencias se lleven a efecto (Saje 14-12-82 asunto Waterkeyn, 314-316/81 y 83/82,). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado reiteradamente que “los órganos jurisdiccionales están obligados, con arreglo al art. 234 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (art. 267 del TFUE) a deducir las consecuencias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, bien entendido sin embargo que los derechos que corresponden a los particulares no derivan de esta sentencia sino de las disposiciones mismas del Derecho comunitario que tienen efecto directo en el ordenamiento jurídico interno” (Sentencias de 14-12-82, asunto Waterkeyn, y de 5-3-96, asuntos Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93 y C-48/93).

b) Los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (STJCE 9-3-78 asunto Simmenthal, 106/77; STJUE 22-6-10, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 y C-189/10; y de 5-10-10 asunto Elchinov, C-173/09).

c) Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía recae sobre los Jueces y Tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea (STJCE 17-12-70 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, 11/70; y de 16-12-08 asunto Michaniki C-213/07)”.

Por último, debe señalarse que “el principio de supremacía del Derecho Europeo hace que la normativa emanada por las instituciones europeas, a quien en los años 86 les derivamos competencias legislativas como Estado miembro, tenga carácter preferente al derecho español. Esto significa que el poder legislativo español debería transponer y adaptar su marco jurídico al de la Unión Europea. De lo contrario, se podrían exigir responsabilidades al Estado.

El Derecho de la Unión Europea tiene inserto un principio de efecto directo, lo cual significa que los ciudadanos que residan en un país miembro de la Unión Europea pueden invocar para ver protegidos sus derechos directamente la normativa comunitaria.

Dicho efecto directo nace a raíz de la «Sentencia Van Gend en Loos», dictada por el Tribunal de Justicia en febrero de 1963, y en la cual se declara que el Derecho Europeo genera derechos para los particulares.

Debe destacarse, además, que en caso de conflicto entre una norma comunitaria y otra norma nacional, tendrá siempre prevalencia la normativa comunitaria frente a la segunda. Igualmente, si una norma europea no es transpuesta a nivel interno por un Estado miembro, tanto los consumidores como las empresas tienen derecho a reclamar que, si esa directiva les afecta y puede beneficiarles les sea de aplicación. Y es más, no sólo podrían reclamar la transposición de dicha directiva, sino que tendrían derecho a reclamar al propio Estado una responsabilidad patrimonial por incumplimiento del Derecho Comunitario”.

Por tanto, el Derecho Comunitario goza de preferencia respecto al Derecho interno.

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