Derecho

Régimen jurídico del suelo. Introducción.

El objeto principal de este artículo es dar a conocer la regulación del suelo y cómo se organiza la normativa relativa al mismo.

En primer lugar, hay que destacar que “el régimen urbanístico del suelo, desde el punto de vista jurídico está compuesto por el conjunto de derechos y deberes que constituye el derecho de propiedad del suelo, en virtud de la legislación urbanística y el planeamiento.

Dicho régimen jurídico se ha caracterizado tradicionalmente por ser un régimen estatutario; es decir, que el derecho de propiedad, su contenido, se delimita por un estatuto jurídico que es cambiante, y que se obtiene por el contenido genérico que establezca la ley, mas su precisión y ultimación, en cuanto a clasificación y calificación por el planeamiento urbanístico, a través de su cascada de planes. Resultado de ello es que cada metro cuadrado de suelo tiene una concreta clasificación y calificación que otorga el planeamiento, y que realiza la pormenorización última del contenido del derecho de propiedad.

Así, y de acuerdo a la nueva Ley 8/2007 de suelo, el contenido del derecho de propiedad se configura en función del estado y situación en que se encuentre dicha superficie de suelo, más la vinculación a concretos destinos que son los que en cada caso va a recoger el planeamiento; en todo caso para que como consecuencia de la ordenación se pueda patrimonializar la edificabilidad y uso que otorga el planeamiento, debe procederse previamente al cumplimiento de los deberes urbanísticos y levantamiento de las cargas que están en cada caso establecidos, especialmente los derivados de la ejecución del planeamiento.

Consecuencia de dicho régimen estatutario es que la ordenación por si mismo no da derecho a  ndemnización, y que tampoco semadquiere el derecho a una concreta ordenación sobre el suelo, porque la ordenación puede cambiar, existiendo exclusivamente determinados supuestos indemnizatorios derivados del régimen general de la responsabilidad patrimonial de la Administración”.

En segundo lugar, hay que destacar que “los Art. 11-17 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, correspondientes al Capítulo III del Título I de la norma, se ocupan de lo que se da en llamar el “Estatuto jurídico de la propiedad del suelo“. El punto de arranque de la regulación, en conexión con lo dispuesto en el apdo. 2 del Art. 33 de laConstitución española (la función social de la propiedad delimita el contenido del derecho) es la afirmación de que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y que resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. Tal enunciado, coincidente con lo manifestado por normas anteriores (Vg. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana o el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana) se completa con varias precisiones tendentes a delimitar el referido derecho. Así, el apdo. 2 del Art. 11 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) señala que la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo y que la patrimonialización de ésta ( se dice, de la edificabilidad) se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda. Acorde con lo anterior se encuentra la previsión de que todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización
administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación, sin que en ningún caso puedan entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o
urbanística (vid. a este respecto, los apdos. 3 y 4 del Art. 11 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) , afectados en parte por la Sentencia del TC 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 (Recurso de inconstitucionalidad 5493-2013).

Hechas las anteriores prevenciones, la norma parte de entender que el derecho de propiedad del suelo comprende una serie de facultades, pero también, como correlato a las mismas, una serie de deberes y cargas, unas y otras distintas en función del tipo de suelo de que se hable: suelo en situación rural o suelo en situación de urbanizado”.

En tercer lugar, hay que destacar que “clasificación de suelo es la división que efectúa el planeamiento general de todos los terrenos existentes de un término municipal, con arreglo a la tipología de clases prevista en el Derecho autonómico (siendo las más comunes urbano, urbanizable y no urbanizable), en función a su situación urbanística y, en su caso, posibilidad de transformación urbanística, dentro del marco de las situaciones básicas de suelo estatales.

Resulta fundamental en esta materia partir de la afirmación contenida en el artículo 7.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referente a que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a distintos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Ello quiere decir, como se venía postulando desde los textos legales precedentes, que el derecho de propiedad del suelo no es un derecho ilimitado, sino un derecho mediatizado por la función social que contempla la propia Constitución, lo que entraña una concepción estatutaria del mismo, compuesta de un conjunto de obligaciones y derechos.

Según la definición aportada, todo el territorio o espacio estatal y autonómico se encuentra dividido o adscrito en una de las clases de suelo previstas en el Derecho urbanístico autonómico, de conformidad con las situaciones básicas de suelo que determina el Legislador estatal. Esto es, los Planes Generales de Ordenación Urbanística o Urbana tienen como una de sus principales misiones clasificar el suelo de un término municipal en urbano, urbanizable o no urbanizable, en función a si está transformado o no urbanísticamente, y en caso de que no lo esté, si el propio planeamiento general permite su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

Dependiendo de la clase de suelo al que un terreno se adscriba a nivel de planeamiento general, supondrá la aplicación de un régimen legal distinto, lo que vendrá secuenciado con la posibilidad de desarrollar los usos previstos por el propio planeamiento”.

En cuanto a la base de esta normativa que se ha señalado, se ha de destacar que “el artículo 47 de la Constitución española (C.E.), reconoce el derecho a una vivienda digna: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos»

Antecedentes preconstitucionales aparte, la legislación básica urbanística ha previsto, y
prevé instrumentos encaminados a hacer efectivo ese derecho:

  • Por un lado, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva mínima (determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación), de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,«destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa». Véase, actualmente, en el artículo 20.1.b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre [TRLRSOU].
  • Por otro, mediante los patrimonios públicos de suelo. A constituir al menos con los bienes, recursos y derechos que obtiene la Administración por el suelo libre de cargas de urbanización que deben entregar los promotores o propietarios como consecuencia de las actuaciones urbanizadoras, cuya cantidad de suelo es el porcentaje que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, con carácter general –con determinadas especialidades y excepciones- entre el 5 y el 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación (artículo 51.1 en relación al 18.1 b) TRLRSOU. Y a destinar los mismos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos que luego detallaré previstos en el artículo 52.1 de dichotexto refundido.

Es objetivo del presente artículo recordar, a pesar de los “recortes” e “inventos” legislativos de los últimos tiempos, las obligaciones urbanísticas que –a la luz de la doctrina jurisprudencial- recaen actualmente sobre los Ayuntamientos en la materia para que en definitiva pueda hacerse efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.

En cuanto a la primera de las normas indicadas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 75/2018, de 5 de julio, recogiendo lo ya señalado en el FJ 8 A b) de la STC 141/2014, proclama [aunque está
juzgando la constitucionalidad del artículo 10. 1 b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, es perfectamente trasladable al artículo 20.1 b) del TRLRSOU] que la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, «es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre». Concluyendo el TC que se trata de una «medida
normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica que encuentra cobertura, por tanto, en las competencias estatales ex artículo 149.1.13 CE, sin que con ello se produzca invasión alguna de las competencias autonómicas».

En cuanto a la segunda de las normas, quiero centrarme –a los efectos de lo perseguido en
este artículo- en las cuestiones referentes al destino a que ha de darse al patrimonio municipal del suelo (PMS) y a la naturaleza jurídica del mismo a la luz de la jurisprudencia.

El artículo 52 del vigente TRLRSOU establece, en síntesis, como destino de los bienes que integren el PMS:

-preferentemente, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública

-también podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.

Las leyes urbanísticas de las diecisiete Comunidades Autónomas recogen, como no podía de ser de otra manera, con los matices de redacción oportunos, el destino de los bienes y derechos integrantes del PMS a viviendas de protección pública. También, otros posibles usos de interés social, especificando los fines admisibles en el marco de lo señalado por la citada legislación estatal.

Es destacable anotar la evolución legislativa que se ha producido en cuanto a la posibilidad de destinar el PMS a “otros usos de interés social”:

Es de destacar, una vez hemos llegado hasta aquí, que “el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, dedica su Título II, a lo que denomina Bases del Régimen del Suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles. Asimismo, establecen las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia (artículo 1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Hasta la Ley de Suelo de 2007 se había entendido que correspondía a la legislación básica del Estado establecer las clases de suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable o las distintas denominaciones que se han venido formulando a lo largo de los textos legales sucedidos y aun las variantes autonómicas de las mismas. Sin embargo, la Ley de Suelo de 2007 y el subsiguiente Texto Refundido prescinden de esta técnica al considerarla urbanística y, por tanto, considera que es competencia del legislador autonómico. Ha sorprendido en algún sector de la doctrina esta renuncia a la clasificación de suelo, por cuanto incluso el Tribunal Constitucional, en su sentencia 61/1997, de 20 de marzo, entendió que era acorde con el reparto constitucional de competencias que por parte del legislador básico estatal se definieran las clases de suelo, al integrar las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1ª de la Constitución).

La distinción entre suelo en situación básica de rural y urbanizado parte de un dato fáctico o real: la transformación por la urbanización. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. El resto del suelo está en situación fáctica y jurídica básica de rural. El concepto del suelo urbanizado es desarrollado también en el artículo 2 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

La Exposición de motivos de Ley de Suelo de 2007, cuyo contenido es extrapolable al actual Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, optó por diferenciar situación y actividad, o lo que es lo mismo, estado y proceso. En cuanto a lo primero, definía los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual -rural o urbana-, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste. En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución.

Por consiguiente, todos los terrenos se encuentran en una situación básica de suelo, ya sea urbanizado o rural y, a su vez, dichas situaciones básicas de suelo son en principio compatibles con las clasificaciones y categorías autonómicas que se encuentran presentes en la legislación de las Comunidades Autónomas, precisamente inspiradas en la anterior Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. No son plenamente equiparables, situaciones y clases, pero no son conceptos irreconciliables. Las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su competencia urbanística, pueden continuar con la técnica urbanística de dividir el suelo en clases de urbano, urbanizable y no urbanizable, o bien prescindir de la misma, siempre que se vean respetadas las delimitaciones y criterios básicos de utilización y deberes establecidos por el legislador estatal”.

Como conclusión a esta introducción, hay que destacar que el régimen jurídico del suelo es bastante complejo, sobre todo por la distinción entre suelo urbano y suelo rural, y la distinta clasificáción dentro de cada tipo de suelo.

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