Administración Pública, Derecho

La Administración Local

En primer lugar, hay que decir que “La Administración Local es aquél sector de la Administración Pública que componen una serie de instituciones dotadas de personalidad jurídico-pública, que surgen como asociación de hombres y mujeres unidos por lazos de vecindad, para la defensa genérica de sus intereses.
La Constitución dedica el Capítulo Segundo del Título VIII a la Administración Local (artículos 140 al 142).

El artículo 140 garantiza la autonomía de los Municipios, y define su gobierno y administración, es decir, el Ayuntamiento compuesto por Alcalde y Concejales. El art. 141 define la Provincia como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios, encomendando su gobierno y administración a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

El art. 142 establece que las Haciendas Locales se nutrirán sólo de sus propios tributos y de la participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas”.

A continuación, hay que señalar que “los entes locales, en cuanto partes de un todo

estatal, tienen garantizada su autonomía, según el art. 137 C.E. “para la gestión de sus respectivos intereses”. Existe en nuestro país, a tenor del art. 3.1 de la LBRL, una variada tipología de entidades locales. Los de derecho necesario son:

a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.

Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:

a. Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de la LBRL.

b. Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.

c. Las Áreas Metropolitanas.

d. Las Mancomunidades de Municipios.

La doctrina del TC enfatiza el carácter de la

autonomía local, en cuanto derecho a participar en la gestión de los intereses respectivos de estas comunidades, matizando en su STC 170/89 de 19 de octubre, que: “…sería contrario a la autonomía municipal una participación inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable la participación institucional de los Ayuntamientos”

El carácter complejo del Estado español, a raíz de las previsiones de la Constitución obliga a concretar el concepto. Es lo que ya ha hecho el Tribunal Constitucional, el cual en su STC 4/1981 de 2 de febrero de 1981 (F.J. 3) ha afirmado: “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.

De aquí que el art. 137 C.E. delimite el ámbitode estos poderes autónomos, circunscribiéndose a la “gestión de sus

respectivos intereses” lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo “.

Los órganos constitucionales son regulados en el propio texto constitucional. Sin embargo, los Entes Locales se regulan
por el legislador ordinario. Así: “… la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza…”. Tiene declarado el Tribunal Constitucional que la autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de garantía institucional; lo cual supone el derecho de la comunidad local a participar, a través de sus órganos propios de gobierno y administración, en cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supra locales en dichos asuntos o materias ( SSTC 84/1982, de 23 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre). Esta autonomía no tendría sentido alguno si los órganos representativos de la comunidad local no tuvieran las potestades necesarias para su ejercicio (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 148/1991, de 4 de julio; 46/1992, de 2 de abril). De modo que el reconocimiento de esas potestades es el contenido mínimo (en función de los intereses que debe tutelar) de la garantía institucional de la autonomía local, que como concepto jurídico indeterminado debe concretarse en tiempo y lugar.

Efectivamente, uno de los reflejos
normativos destacables en relación con esta materia ha sido el reconocimiento en el art. 2 de la lBRL de una cláusula genérica de
atribución competencial a los entes locales: “1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución

constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las
competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la
entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. 2. Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo
caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen”. Por su parte, el art. 4 de la misma ley, en su redacción dada
por ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local, establece que “En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus
competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

a. Las potestades reglamentaria y de autoorganización.

b. Las potestades tributaria y financiera.

c. La potestad de programación o planificación.

d. Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.

e. La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f. Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

g. La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

h. Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes”.

La garantía institucional de la autonomía local se ha visto reforzada con la introducción en el art. 75 ter de la Ley Orgánica del Tribunal constitucional de un nuevo proceso, el Conflicto en Defensa de la Autonomía Local, en virtud de ley orgánica
7/1999. Señala la STC 240/2006 de 20 de julio que “El conflicto en defensa de la autonomía local constituye una “vía para la defensa
específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional”, tal como reza la citada exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999 . Dicha especificidad se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser
promovido frente a normas legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de “la autonomía local
constitucionalmente garantizada”; en consecuencia no podrán alegarse en
él otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales. Esta sentencia reconoce a la Ciudad Autónoma de Ceuta legitimación activa para la interposición del conflicto.

Para profundizar en la esencia del concepto de la autonomía local probablemente sea útil, por el valor de instrumento jurídico internacional que posee, acudir a un análisis, siquiera somero, del texto de la Carta Europea de la Autonomía Local.

La Carta Europea de la Autonomía Local de 15-10-1.985, ratificada por España con fecha 20.01.1988, define la autonomía local en su art. 3º, según el cual:

“1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos”.

No obstante, tras generosas afirmaciones legales genéricas, la legislación sectorial española, estatal y autonómica, en
algunas ocasiones, se puede comprobar que recorta en claro sentido centralista, estas afirmaciones, contraviniendo la garantía
institucional de la autonomía local, en los términos en los que se reconoce en el art. 2.1 LBL según el cual:

“1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”.

La doctrina la defiende, aunque no sea pacífico el reconocimiento de su doble carácter administrativo y político.

Entrena Cuesta afirma el carácter meramente administrativo de los entes locales posición que sostuvo el Tribunal
Constitucional en su citada Sentencia de 2.02.81. Parejo Alfonso, sostuvo inicialmente esta misma posición, aunque ha evolucionado en el sentido de reconocer a la autonomía local un claro componente político al afirmar que “La autonomía local da expresión no a una mera autonomía

administrativa sino a una autonomía política, si bien su ámbito de expresión es inferior al de los ordenamientos estatal y autonómico”. En este mismo sentido nos hemos manifestado nosotros en el sentido de que el Municipio es una entidad político-administrativa que, aunque
históricamente anterior al Estado, es actualmente una parte integrante de la estructura del Estado mismo, no su antítesis.

El concepto ha dividido a los que a él se han acercado y hoy se pueden detectar las contrapuestas posiciones de los sinceros defensores de ella, frente a los que la cuestionan y no frontalmente.

La concepción jacobina de la autoridad central, en cuanto origen y depositaria de todas las prerrogativas públicas, pierde terreno en todos los países occidentales, pero la autonomía local se ve comprometida de una manera sutil y gradual a través de las

intervenciones, cada vez más extensas, del Estado en la vida de los ciudadanos, especialmente en lo social y en lo económico.

El crecimiento de los servicios suministrados por el Estado favorece la tendencia a crear instituciones especializadas establecidas sobre una base funcional, mientras que las Corporaciones

Locales representan la alternativa de base territorial.

La amenaza más grave para la autonomía local es la representada por las fuerzas centralizadoras que se apoyan en
argumentación aparentemente tan lógica, como la de que la complejidad técnica creciente de la administración moderna, obliga a trasladar las decisiones a órganos más importantes, tecnificados y cada vez más alejados del ciudadano que paga los servicios que recibe.

Ante tal situación, parece que la defensa de la autonomía local debe matizarse de tal manera que no consista en oponerse
frontalmente a la realidad que significa el Estado.

Si no son defendibles las posiciones jacobinas citadas, tampoco pueden mantenerse hoy actitudes municipalistas que consideren a los Municipios como antítesis del Estado. Como ya ha
quedado indicado, los Municipios, aún más antiguos que el Estado, son, hoy, parte integrante de la estructura del Estado.

Al considerar las Corporaciones Locales, no como antítesis del Estado, sino como parte de un todo orientado a la satisfacción de las necesidades sociales, se empieza a poder articular un posible sistema de reparto de competencias en el que el principio de
autonomía local puede enriquecerse -dado su nivel- con la participación de los propios ciudadanos. En este marco es en el que puede afirmarse que la garantía de las libertades y derechos del hombre reside en la garantía de los derechos y libertades de las Entidades Locales.

El propio TC ha definido el carácter bifronte de la autonomía local (STC de 23.12 1.983) que permite afirmar que su garantía y defensa es algo que obliga al Estado y, también, a las Comunidades Autónomas. Y ello, porque la autonomía local se inscribe
directamente, en el texto constitucional.

La Carta Europea de la autonomía Local es un Texto de los que la Resolución 126 (81) de la CPLRE, considera como principio básico; y perfectamente asumible por España ya que el principio de autonomía local está reconocida constitucionalmente de
manera expresa (art. 137, 140, y 141 de la Constitución Española)”.

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