Brexit, Derecho, Derecho de la Unión Europea, Salida de la Unión Europea

España, Gibraltar y el Brexit. Introducción

La aventura del Brexit lleva ya unos días de andadura, pero todavía con flecos pendientes, entre ellos el concerniente al peñón de Gibraltar y la cuestión de si éste último debería volver a Reino Unido.

Cabe señalar en primer lugar que “ante esas eventualidades, nuestro país debe estar preparado para lo mejor (un acuerdo de máximos), pero también para lo peor (un desacuerdo que propicie un definitivo Brexit salvaje), y desde luego para lo intermedio. Y para lo más complejo: cualquiera de esas opciones, pero mediando desacuerdo entre el Gobierno británico y el Ejecutivo de su colonia. Sabiendo, además, que dispone de buenas, aunque difíciles, bazas negociadoras.

Se equivocará Londres si intenta discutir aspectos concretos de la relación hispano-gibraltareña olvidando que esta es parte de un todo, y que España forma parte de ese todo inequívoca y lealmente adscrita a la Unión Europea (UE) de la que Londres se desgaja ahora.

Por razón de principios y de intereses, resulta más conveniente negociar dentro de las filas de Europa asuntos como la pesca o la exportación de frutas y verduras tempranas, que involucran a sectores españoles, pero también de otros socios, que hacerlo en solitario.

Más aún cuanto que las volátiles posiciones británicas podrán oscilar según cuán irresponsable sea quien las establezca, pero en cambio está fijado de forma indeleble el derecho de España a vetar cualquier acuerdo UE-Reino Unido indeseable en lo referente a Gibraltar.

Las específicas relaciones del Peñón con su entorno andaluz (y en general, español) ya fueron fijadas a finales de 2018 en cuatro memorandos sobre los temas de mayor fricción: tabaco, ciudadanía, cooperación policial/aduanera y medio ambiente, quedando por ratificar un principio de acuerdo sobre fiscalidad. Se trata ahora de adecuarlos, si conviene, a las nuevas perspectivas. Pero que el actual Gobierno británico haya modificado en una línea de mayor dureza las posiciones de su antecesor —del mismo partido— no significa que eso deba perjudicar a los intereses de la otra parte, España, que se mantiene sólida y fiable en sus posiciones.

Ni tampoco debe dañar a los habitantes de la colonia, que en una inmensa mayoría (95,91%) se manifestó a favor de la permanencia británica en la UE con ocasión del referéndum sobre el Brexit.

Es correcto que, sin embarcarse en anticuadas cruzadas nacionalistas, el Gobierno en funciones recuerde que España no renuncia a nada a medio y largo plazo, tampoco a la soberanía del Peñón. Y aunque el interés nacional primordial en este asunto consiste en facilitar el flujo de circulación de personas de un lado y otro de la verja para mejorar su bienestar económico-social, ese es un interés objetivo, enteramente compartido por la otra parte. Con la particularidad de que una asfixia al Peñón en este y otros múltiples aspectos resultaría menos digerible a un Reino Unido en situación de aislamiento, precariedad y escasez de amigos internacionales fiables: no lo son los Estados Unidos de Donald Trump.

Y todavía menos en caso de amplificarse sus tensiones secesionistas internas en Escocia e Irlanda del Norte. ¿Acaso los gibraltareños no pueden priorizar su relación con la Europa continental a la que pertenecen sobre sus lazos vétero-coloniales con una metrópoli solitaria?”

Por otra parte, cabe señalar que “el 23 de junio de 2016 los ciudadanos del Reino Unido decidieron por referéndum salir de la UE, decisión oficialmente comunicada por el Gobierno británico al Consejo Europeo el 29 de marzo de 2017 en cumplimiento del art. 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

Inmediatamente después de celebrarse el referéndum, el Gobierno gibraltareño manifestó su deseo e intención de permanecer pese a todo en la UE, aun después de que el Reino Unido la abandonase. Tal pretensión era y es evidentemente imposible, pese a lo cual los gibraltareños efectuaron gestiones insistentes ante las instituciones comunitarias para encontrar una solución.

Tal solución no existe, de forma que el propio Gobierno británico advirtió que la salida de la UE afectaría a todo el Reino Unido, incluido Gibraltar.

En estas circunstancias, desde España se sugirió a los gibraltareños una posibilidad, la única, para permanecer en la UE, que era establecer un régimen de cosoberanía hispano-británica, tal y como estuvo muy cerca de aprobarse en su día por los gobiernos de Aznar y Blair. De esta forma, seguiría existiendo un Estado miembro, ahora España, que asumiera las relaciones exteriores de Gibraltar, lo que permitiría que el art. 355.3 TFUE se le continuase aplicando. El Gobierno gibraltareño rechazó airado esta solución. En consecuencia, ha quedado claro que cuando el Reino Unido abandone la UE, no siéndole ya de aplicación tal artículo, Gibraltar la abandonará también.

Tal cosa sucederá, salvo prórroga, el 29 de marzo de 2019, momento en que se cumple el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que el Gobierno británico anunció su intención de abandonar la UE (plazo que establece el art. 50 TUE).

Según el párrafo 2 del art. 50 TUE, “El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”.

En aplicación de tal artículo, el 29 de abril de 2017 el Consejo Europeo adoptó las orientaciones para la negociación del acuerdo de retirada, en uno de cuyos puntos se decía que “después de que el Reino Unido abandone la Unión, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido se podrá aplicar al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.

Tal texto se debe interpretar en el siguiente sentido:

  • El acuerdo de retirada se negocia entre la UE y el Reino Unido, y en tal acuerdo España no tiene ninguna voz especial.
  • El acuerdo que regule las relaciones futuras de la UE con el Reino Unido (en adelante ARF) se negocia, asimismo, entre las partes citadas, y en ello España tampoco tiene una voz distinta de la de cualquiera de los otros 27 Estados miembros.
  • Este acuerdo sobre las relaciones futuras sólo se puede aplicar a Gibraltar si se logra un acuerdo en tal sentido entre España y el Reino Unido. Es decir, que si tal acuerdo bilateral no se consigue, el acuerdo UE-Reino Unido será válido, pero sólo se aplicará al Reino Unido, no a Gibraltar.

El 14 de noviembre de 2018, tras una larga y ardua negociación, la UE y el Reino Unido lograron pactar un Acuerdo de Retirada. Dicho Acuerdo tenía como anejo una “Declaración política” que establecía el marco de la relación futura del Reino Unido con la UE.

Era un acuerdo un tanto atípico, por cuanto establecía un período transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020, no previsto expresamente en el art. 50 TUE (pero tampoco prohibido), antes de negociar y firmar el Acuerdo de Relaciones Futuras.1

En este Acuerdo de Retirada se incluía un artículo que podía afectar al Acuerdo de Relaciones Futuras UE-Reino Unido que posteriormente se fuese a negociar en lo que respecta a su aplicación a Gibraltar.

En efecto, el art. 184 del texto (introducido sin que antes España hubiera tenido conocimiento de él) establecía que “la Unión y el Reino Unido harán los mayores esfuerzos, de buena fe con pleno respeto a sus respectivos ordenamientos legales, para dar los pasos necesarios para negociarlos acuerdos que regulen su relación futura a la que se refiere la declaración política…”.

Por otra parte, el art. 3 del mismo acuerdo especificaba que “a menos que se establezca otra cosa, en este acuerdo o en la legislación de la Unión aplicable al mismo, cualquier referencia en este acuerdo al Reino Unido o su territorio, se entenderá que se refiere a a) el Reino Unido, b) Gibraltar, en la medida en que las normas de la Unión le fueran aplicables antes de la fecha de entrada en vigor del acuerdo, c) etc. etc…” (artículo lógico, pues de no existir se habría podido entender que el Acuerdo de Retirada del Reino Unido no era extensible a Gibraltar y, por tanto, este último permanecería dentro de la UE).

El problema se suscitaba porque la existencia de ambos artículos dentro del mismo texto2 podría interpretarse en sentido de que cualquier Acuerdo sobre Relaciones Futuras que la UE firmase con el Reino Unido se aplicaría automáticamente a Gibraltar, y ello pese a lo establecido por las Orientaciones del Consejo Europeo de abril de 2017. España se vería así privada del derecho de veto que las citadas Orientaciones le concedían. Al tener el Acuerdo de Retirada un valor jurídico vinculante, por tratarse de un tratado internacional firmado por la UE con el Reino Unido, no sería posible alegar posteriormente la existencia de un compromiso previo asumido por el Consejo Europeo.

Tanto Juncker como Tusk reaccionaron afirmando que, según los servicios jurídicos de la Comisión y del Consejo, no era esta la interpretación correcta, y que las citadas Orientaciones mantenían su vigencia. Pero el caso es que, de firmarse un Acuerdo de Relaciones Futuras, que tendría la consideración de tratado internacional, la única interpretación válida sería la del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, y no había seguridad alguna de que su interpretación fuera a ser coincidente con la de los servicios jurídicos de Bruselas. En consecuencia, España amenazó con vetar el acuerdo si tal problema no se resolvía.

En este punto sería conveniente hacer dos comentarios incidentales. Primero, en realidad España no tenía capacidad para vetar el Acuerdo de Retirada, que como tal sólo requería aprobación por mayoría cualificada, bien que aprobarlo con el voto en contra de uno de los principales países de la UE hubiera sido políticamente difícil (aparte de que tal vez la diplomacia española hubiera podido sumar otros países a su causa). Pero, en cambio, España sí podía vetar la “Declaración política” aneja al Acuerdo de Retirada, puesto que las decisiones políticas del Consejo Europeo se acuerdan por consenso. Y sin la Declaración política el Acuerdo de Retirada no habría sido aceptable.

En segundo lugar, se afirmaba que, cuando en el futuro se negociase el Acuerdo de Relaciones Futuras, España siempre tendría la posibilidad de vetarlo si se pretendía extenderlo a Gibraltar, de forma que los pies en pared que ahora ponía el Gobierno español no eran necesarios por prematuros. Ahora bien, este veto futuro no estaba garantizado, sino que dependería del tipo de acuerdo futuro que firmasen la UE y el Reino Unido. De tratarse de un acuerdo de asociación, o de un acuerdo de los llamados “amplios y profundos” (tipo Canadá), que incluyen materias competencia de los Estados, sí es cierto que se requeriría unanimidad, pero ella no sería necesaria si se tratase de un acuerdo de los llamados EU only, que sólo afectan a competencias exclusivas de la UE. Aunque es razonable suponer que el futuro acuerdo UE-Reino Unido sería previsiblemente muy amplio y profundo, y por tanto requeriría unanimidad.

Modificar el texto del Acuerdo de Retirada no parecía políticamente posible, por el riesgo de abrir la puerta a otras modificaciones, pero Tusk y Juncker se ofrecieron a buscar otras alternativas.

Después de tensas negociaciones, España recibió una triple garantía:

  • En las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 de noviembre de 2018 que aprobaba el Acuerdo de Retirada, se reiteró que “el planteamiento de la Unión seguirá estando definido por las posiciones y principios generales enunciados en las orientaciones que ya ha acordado el Consejo Europeo”. Y en las “Declaraciones para el Acta”, anejas al texto de las citadas Conclusiones, se señalaba lo siguiente: “El único objetivo del artículo 184 del Acuerdo de Retirada es crear una obligación de medios para que la Unión y el Reino Unido negocien acuerdos que regulen sus relaciones futuras. No impone obligación alguna respecto al ámbito de aplicación territorial de dichos acuerdos. Por lo tanto, no hay obligación ni presunción alguna fundamentadas en esta disposición de que dichos acuerdos tengan el mismo ámbito de aplicación territorial que el que establece el artículo 3 del Acuerdo de Retirada. El Consejo Europeo y la Comisión Europea toman nota de la declaración del Reino Unido y de que el Reino Unido comparte la presente interpretación”. Para mayor refuerzo, en otro apartado se añadía que: “Una vez que el Reino Unido haya abandonado la Unión, Gibraltar no estará incluido en el ámbito de aplicación territorial de los acuerdos que se celebren entre la Unión u el Reino Unido. Ello no excluye, sin embargo, la posibilidad de que se celebren acuerdos separados entre la Unión y el Reino Unido respecto de Gibraltar. Sin perjuicio de las competencias de la Unión, y en pleno respeto de la integridad de sus Estados miembros garantizada por el artículo 4, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, dichos acuerdos separados requerirán un acuerdo previo del Reino de España”.
  • Previamente, el 24 de noviembre, Tusk y Juncker habían remitido al presidente del Gobierno español una carta en la misma línea de lo que al día siguiente se reflejaría en las “Declaraciones para el Acta” antes citadas.
  • Igualmente, con la misma fecha de 24 de noviembre, el representante permanente del Reino Unido ante la UE, embajador Tim Barrow, enviaba una carta al Consejo de la UE en la que aceptaba la citada interpretación.

Es cierto que no se modificaba el texto del Acuerdo de Retirada, que de aprobarse tendría la naturaleza jurídica de tratado internacional, y por ello se criticó que las garantías obtenidas no tenían valor jurídico. Pero las garantías ofrecidas se pueden considerar satisfactorias y suficientes por varias razones. Primero, porque obligaban a futuros negociadores de la UE con una nueva Conclusión del Consejo Europeo, que se venía a añadir, en términos aún más contundentes, a las Orientaciones de abril de 2017; segundo, porque condicionarían decisivamente cualquier interpretación que se hiciese del Acuerdo de Relaciones Futuras entre el Reino Unido y la UE que eventualmente se pudiese aprobar con posterioridad; y, tercero, y tal vez más importante, porque el tremendo revuelo levantado por la amenaza de España de vetar el acuerdo sería un antídoto absoluto para evitar que el futuro el equipo negociador de la UE diese un paso en falso.

Es cierto que la intervención del presidente del Gobierno español dando cuenta a la prensa de estas garantías de forma quizá demasiado triunfalista dio lugar a una irritada reacción del Gobierno británico, que se concretó en una nueva carta de su embajador al Consejo.

Dicha carta advertía: (1) que el Reino Unido no tenía dudas acerca de su soberanía sobre Gibraltar, aguas territoriales incluidas, y que no entraría en negociaciones sobre soberanía en contra de los deseos del pueblo de Gibraltar; y (2) que el Reino Unido negociaría el Acuerdo de Relaciones Futuras previsto en la Declaración política en nombre de todos sus territorios incluyendo Gibraltar.

Esta carta fue interpretada por la prensa española y por la oposición como una retractación en toda regla, si no como la prueba de que las garantías obtenidas por el Gobierno español no eran tales. Pero lo cierto es que de tal carta no cabe extraer tales conclusiones. Respecto al primer punto, la carta se refiere a la cuestión de la soberanía, cuestión a la que las garantías no se refieren en absoluto. Lo único que estas especifican es que el Acuerdo de Relaciones Futuras UE-Reino Unido no se aplicará a Gibraltar sin el acuerdo de España. Puede que en su momento España ponga sobre la mesa la cuestión de la soberanía o no, Y si la pone, puede que el Reino Unido lo acepte, o no. De darse este segundo caso, la consecuencia sería la no aplicación de tal acuerdo a Gibraltar. Respecto al segundo, la carta se limita a advertir del propósito del Reino Unido de negociar el Acuerdo de Relaciones Futuras también para Gibraltar, pero ello no implica que tal acuerdo vaya a aplicarse automáticamente a dicho territorio, sino que puede requerir (de hecho, lo hará) un acuerdo separado con España. De forma que, en contra de lo que pudiera parecer, esta segunda carta no contradice ni invalida la carta anterior del embajador británico. De hecho, tanto esta segunda carta de Barrow como las declaraciones de Theresa May al respecto fueron significativamente cuidadosas en este lenguaje ambiguo que apaciguara a su opinión pública sin reabrir el conflicto con la UE y España.

Como es bien sabido, el Acuerdo de Retirada fue rechazado por el Parlamento británico, abriendo así la puerta a la posibilidad de que el plazo del art. 50 TUE expirase sin acuerdo.

Preparándose para tal eventualidad, la Comisión Europea aprobó, el 19 de diciembre de 2018, una Comunicación para la aplicación de un “Plan de Contingencia” en la cual se exponía lo siguiente: “En virtud del artículo 355, apartado 3, del TFUE, y en la medida prevista en el Acta de Adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas de 1972, el Derecho de la Unión resulta inaplicable a Gibraltar como territorio europeo cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro. El artículo 355., apartado 3, del TFUE ya no será aplicable a Gibraltar cuando el Reino Unido deje de ser estado miembro. Como consecuencia de ello, las medidas de contingencia no serán aplicables a Gibraltar”.

Tal texto aclara por tanto que, en caso de una salida del Reino Unido sin acuerdo: (1) Gibraltar quedará fuera de la UE en el mismo momento en que quede fuera el Reino Unido; (2) esta exclusión será absoluta, dado que tampoco se le aplicarán las “medidas de contingencia” que la UE pudiera aplicar al Reino Unido; y (3) que, en consecuencia, Gibraltar quedaría a merced de las medidas bilaterales que respecto a él pudiera negociar el Reino Unido con España.

Posteriormente, una propuesta aprobada en el COREPER de 1 de febrero de 2019 relativa a la exención de visados de corta duración para los ciudadanos británicos incluyó una nota a pie de página en la que se recordaba que Gibraltar es una colonia, y que existe una disputa entre España y el Reino Unido acerca de la soberanía.

Tal cosa fue saludada en España como un triunfo diplomático, y recibida en el Reino Unido con irritación. Ahora bien, para valorar esta nota debe recordarse que el carácter de Gibraltar como colonia no queda reconocido ex novo por ella, puesto que ya estaba reconocido por la ONU en diversas Resoluciones (e incluso reconocido por el propio Reino Unido desde 1947, como más adelante se explica). De forma que la citada nota no dice nada nuevo, ni reconoce nada que no estuviera ya reconocido. Pero no cabe duda de que en otras circunstancias, de no mediar el Brexit, cuesta imaginar que tal texto hubiera podido introducirse en un documento de la UE.

Al no poder rechazar la calificación de Gibraltar como colonia (pues fue el propio Reino Unido quien así la calificó, como antes se dijo), las autoridades británicas recurrieron al eufemismo de hablar de la “familia del Reino Unido”. Cabría pensar que la irritación y perplejidad británica, igual que la que les produjeron las Orientaciones del Consejo de abril de 2017, nacen del hecho de comprobar el carácter menguante de su influencia en Bruselas, y de comprobar también que, por muy importante que el Reino Unido considere ser, en cualquier controversia suya con España, las instituciones europeas se inclinarán lógicamente por el Estado miembro frente al que ha dejado de serlo.

El 23 de junio de 2016 los ciudadanos del Reino Unido decidieron por referéndum salir de la UE, decisión oficialmente comunicada por el Gobierno británico al Consejo Europeo el 29 de marzo de 2017 en cumplimiento del art. 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

Inmediatamente después de celebrarse el referéndum, el Gobierno gibraltareño manifestó su deseo e intención de permanecer pese a todo en la UE, aun después de que el Reino Unido la abandonase. Tal pretensión era y es evidentemente imposible, pese a lo cual los gibraltareños efectuaron gestiones insistentes ante las instituciones comunitarias para encontrar una solución.

Tal solución no existe, de forma que el propio Gobierno británico advirtió que la salida de la UE afectaría a todo el Reino Unido, incluido Gibraltar.

En estas circunstancias, desde España se sugirió a los gibraltareños una posibilidad, la única, para permanecer en la UE, que era establecer un régimen de cosoberanía hispano-británica, tal y como estuvo muy cerca de aprobarse en su día por los gobiernos de Aznar y Blair. De esta forma, seguiría existiendo un Estado miembro, ahora España, que asumiera las relaciones exteriores de Gibraltar, lo que permitiría que el art. 355.3 TFUE se le continuase aplicando. El Gobierno gibraltareño rechazó airado esta solución. En consecuencia, ha quedado claro que cuando el Reino Unido abandone la UE, no siéndole ya de aplicación tal artículo, Gibraltar la abandonará también.

Tal cosa sucederá, salvo prórroga, el 29 de marzo de 2019, momento en que se cumple el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que el Gobierno británico anunció su intención de abandonar la UE (plazo que establece el art. 50 TUE).

Según el párrafo 2 del art. 50 TUE, “El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión”.

En aplicación de tal artículo, el 29 de abril de 2017 el Consejo Europeo adoptó las orientaciones para la negociación del acuerdo de retirada, en uno de cuyos puntos se decía que “después de que el Reino Unido abandone la Unión, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido se podrá aplicar al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.

Tal texto se debe interpretar en el siguiente sentido:

  • El acuerdo de retirada se negocia entre la UE y el Reino Unido, y en tal acuerdo España no tiene ninguna voz especial.
  • El acuerdo que regule las relaciones futuras de la UE con el Reino Unido (en adelante ARF) se negocia, asimismo, entre las partes citadas, y en ello España tampoco tiene una voz distinta de la de cualquiera de los otros 27 Estados miembros.
  • Este acuerdo sobre las relaciones futuras sólo se puede aplicar a Gibraltar si se logra un acuerdo en tal sentido entre España y el Reino Unido. Es decir, que si tal acuerdo bilateral no se consigue, el acuerdo UE-Reino Unido será válido, pero sólo se aplicará al Reino Unido, no a Gibraltar.

El 14 de noviembre de 2018, tras una larga y ardua negociación, la UE y el Reino Unido lograron pactar un Acuerdo de Retirada. Dicho Acuerdo tenía como anejo una “Declaración política” que establecía el marco de la relación futura del Reino Unido con la UE.

Era un acuerdo un tanto atípico, por cuanto establecía un período transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020, no previsto expresamente en el art. 50 TUE (pero tampoco prohibido), antes de negociar y firmar el Acuerdo de Relaciones Futuras.1

En este Acuerdo de Retirada se incluía un artículo que podía afectar al Acuerdo de Relaciones Futuras UE-Reino Unido que posteriormente se fuese a negociar en lo que respecta a su aplicación a Gibraltar.

En efecto, el art. 184 del texto (introducido sin que antes España hubiera tenido conocimiento de él) establecía que “la Unión y el Reino Unido harán los mayores esfuerzos, de buena fe con pleno respeto a sus respectivos ordenamientos legales, para dar los pasos necesarios para negociarlos acuerdos que regulen su relación futura a la que se refiere la declaración política…”.

Por otra parte, el art. 3 del mismo acuerdo especificaba que “a menos que se establezca otra cosa, en este acuerdo o en la legislación de la Unión aplicable al mismo, cualquier referencia en este acuerdo al Reino Unido o su territorio, se entenderá que se refiere a a) el Reino Unido, b) Gibraltar, en la medida en que las normas de la Unión le fueran aplicables antes de la fecha de entrada en vigor del acuerdo, c) etc. etc…” (artículo lógico, pues de no existir se habría podido entender que el Acuerdo de Retirada del Reino Unido no era extensible a Gibraltar y, por tanto, este último permanecería dentro de la UE).

El problema se suscitaba porque la existencia de ambos artículos dentro del mismo texto2 podría interpretarse en sentido de que cualquier Acuerdo sobre Relaciones Futuras que la UE firmase con el Reino Unido se aplicaría automáticamente a Gibraltar, y ello pese a lo establecido por las Orientaciones del Consejo Europeo de abril de 2017. España se vería así privada del derecho de veto que las citadas Orientaciones le concedían. Al tener el Acuerdo de Retirada un valor jurídico vinculante, por tratarse de un tratado internacional firmado por la UE con el Reino Unido, no sería posible alegar posteriormente la existencia de un compromiso previo asumido por el Consejo Europeo.

Tanto Juncker como Tusk reaccionaron afirmando que, según los servicios jurídicos de la Comisión y del Consejo, no era esta la interpretación correcta, y que las citadas Orientaciones mantenían su vigencia. Pero el caso es que, de firmarse un Acuerdo de Relaciones Futuras, que tendría la consideración de tratado internacional, la única interpretación válida sería la del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, y no había seguridad alguna de que su interpretación fuera a ser coincidente con la de los servicios jurídicos de Bruselas. En consecuencia, España amenazó con vetar el acuerdo si tal problema no se resolvía.

En este punto sería conveniente hacer dos comentarios incidentales. Primero, en realidad España no tenía capacidad para vetar el Acuerdo de Retirada, que como tal sólo requería aprobación por mayoría cualificada, bien que aprobarlo con el voto en contra de uno de los principales países de la UE hubiera sido políticamente difícil (aparte de que tal vez la diplomacia española hubiera podido sumar otros países a su causa). Pero, en cambio, España sí podía vetar la “Declaración política” aneja al Acuerdo de Retirada, puesto que las decisiones políticas del Consejo Europeo se acuerdan por consenso. Y sin la Declaración política el Acuerdo de Retirada no habría sido aceptable.

En segundo lugar, se afirmaba que, cuando en el futuro se negociase el Acuerdo de Relaciones Futuras, España siempre tendría la posibilidad de vetarlo si se pretendía extenderlo a Gibraltar, de forma que los pies en pared que ahora ponía el Gobierno español no eran necesarios por prematuros. Ahora bien, este veto futuro no estaba garantizado, sino que dependería del tipo de acuerdo futuro que firmasen la UE y el Reino Unido. De tratarse de un acuerdo de asociación, o de un acuerdo de los llamados “amplios y profundos” (tipo Canadá), que incluyen materias competencia de los Estados, sí es cierto que se requeriría unanimidad, pero ella no sería necesaria si se tratase de un acuerdo de los llamados EU only, que sólo afectan a competencias exclusivas de la UE. Aunque es razonable suponer que el futuro acuerdo UE-Reino Unido sería previsiblemente muy amplio y profundo, y por tanto requeriría unanimidad.

Modificar el texto del Acuerdo de Retirada no parecía políticamente posible, por el riesgo de abrir la puerta a otras modificaciones, pero Tusk y Juncker se ofrecieron a buscar otras alternativas.

Después de tensas negociaciones, España recibió una triple garantía:

  • En las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 de noviembre de 2018 que aprobaba el Acuerdo de Retirada, se reiteró que “el planteamiento de la Unión seguirá estando definido por las posiciones y principios generales enunciados en las orientaciones que ya ha acordado el Consejo Europeo”. Y en las “Declaraciones para el Acta”, anejas al texto de las citadas Conclusiones, se señalaba lo siguiente: “El único objetivo del artículo 184 del Acuerdo de Retirada es crear una obligación de medios para que la Unión y el Reino Unido negocien acuerdos que regulen sus relaciones futuras. No impone obligación alguna respecto al ámbito de aplicación territorial de dichos acuerdos. Por lo tanto, no hay obligación ni presunción alguna fundamentadas en esta disposición de que dichos acuerdos tengan el mismo ámbito de aplicación territorial que el que establece el artículo 3 del Acuerdo de Retirada. El Consejo Europeo y la Comisión Europea toman nota de la declaración del Reino Unido y de que el Reino Unido comparte la presente interpretación”. Para mayor refuerzo, en otro apartado se añadía que: “Una vez que el Reino Unido haya abandonado la Unión, Gibraltar no estará incluido en el ámbito de aplicación territorial de los acuerdos que se celebren entre la Unión u el Reino Unido. Ello no excluye, sin embargo, la posibilidad de que se celebren acuerdos separados entre la Unión y el Reino Unido respecto de Gibraltar. Sin perjuicio de las competencias de la Unión, y en pleno respeto de la integridad de sus Estados miembros garantizada por el artículo 4, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, dichos acuerdos separados requerirán un acuerdo previo del Reino de España”.
  • Previamente, el 24 de noviembre, Tusk y Juncker habían remitido al presidente del Gobierno español una carta en la misma línea de lo que al día siguiente se reflejaría en las “Declaraciones para el Acta” antes citadas.
  • Igualmente, con la misma fecha de 24 de noviembre, el representante permanente del Reino Unido ante la UE, embajador Tim Barrow, enviaba una carta al Consejo de la UE en la que aceptaba la citada interpretación.

Es cierto que no se modificaba el texto del Acuerdo de Retirada, que de aprobarse tendría la naturaleza jurídica de tratado internacional, y por ello se criticó que las garantías obtenidas no tenían valor jurídico. Pero las garantías ofrecidas se pueden considerar satisfactorias y suficientes por varias razones. Primero, porque obligaban a futuros negociadores de la UE con una nueva Conclusión del Consejo Europeo, que se venía a añadir, en términos aún más contundentes, a las Orientaciones de abril de 2017; segundo, porque condicionarían decisivamente cualquier interpretación que se hiciese del Acuerdo de Relaciones Futuras entre el Reino Unido y la UE que eventualmente se pudiese aprobar con posterioridad; y, tercero, y tal vez más importante, porque el tremendo revuelo levantado por la amenaza de España de vetar el acuerdo sería un antídoto absoluto para evitar que el futuro el equipo negociador de la UE diese un paso en falso.

Es cierto que la intervención del presidente del Gobierno español dando cuenta a la prensa de estas garantías de forma quizá demasiado triunfalista dio lugar a una irritada reacción del Gobierno británico, que se concretó en una nueva carta de su embajador al Consejo.

Dicha carta advertía: (1) que el Reino Unido no tenía dudas acerca de su soberanía sobre Gibraltar, aguas territoriales incluidas, y que no entraría en negociaciones sobre soberanía en contra de los deseos del pueblo de Gibraltar; y (2) que el Reino Unido negociaría el Acuerdo de Relaciones Futuras previsto en la Declaración política en nombre de todos sus territorios incluyendo Gibraltar.

Esta carta fue interpretada por la prensa española y por la oposición como una retractación en toda regla, si no como la prueba de que las garantías obtenidas por el Gobierno español no eran tales. Pero lo cierto es que de tal carta no cabe extraer tales conclusiones. Respecto al primer punto, la carta se refiere a la cuestión de la soberanía, cuestión a la que las garantías no se refieren en absoluto. Lo único que estas especifican es que el Acuerdo de Relaciones Futuras UE-Reino Unido no se aplicará a Gibraltar sin el acuerdo de España. Puede que en su momento España ponga sobre la mesa la cuestión de la soberanía o no, Y si la pone, puede que el Reino Unido lo acepte, o no. De darse este segundo caso, la consecuencia sería la no aplicación de tal acuerdo a Gibraltar. Respecto al segundo, la carta se limita a advertir del propósito del Reino Unido de negociar el Acuerdo de Relaciones Futuras también para Gibraltar, pero ello no implica que tal acuerdo vaya a aplicarse automáticamente a dicho territorio, sino que puede requerir (de hecho, lo hará) un acuerdo separado con España. De forma que, en contra de lo que pudiera parecer, esta segunda carta no contradice ni invalida la carta anterior del embajador británico. De hecho, tanto esta segunda carta de Barrow como las declaraciones de Theresa May al respecto fueron significativamente cuidadosas en este lenguaje ambiguo que apaciguara a su opinión pública sin reabrir el conflicto con la UE y España.3

Como es bien sabido, el Acuerdo de Retirada fue rechazado por el Parlamento británico, abriendo así la puerta a la posibilidad de que el plazo del art. 50 TUE expirase sin acuerdo.

Preparándose para tal eventualidad, la Comisión Europea aprobó, el 19 de diciembre de 2018, una Comunicación para la aplicación de un “Plan de Contingencia” en la cual se exponía lo siguiente: “En virtud del artículo 355, apartado 3, del TFUE, y en la medida prevista en el Acta de Adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas de 1972, el Derecho de la Unión resulta inaplicable a Gibraltar como territorio europeo cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro. El artículo 355., apartado 3, del TFUE ya no será aplicable a Gibraltar cuando el Reino Unido deje de ser estado miembro. Como consecuencia de ello, las medidas de contingencia no serán aplicables a Gibraltar”.

Tal texto aclara por tanto que, en caso de una salida del Reino Unido sin acuerdo: (1) Gibraltar quedará fuera de la UE en el mismo momento en que quede fuera el Reino Unido; (2) esta exclusión será absoluta, dado que tampoco se le aplicarán las “medidas de contingencia” que la UE pudiera aplicar al Reino Unido; y (3) que, en consecuencia, Gibraltar quedaría a merced de las medidas bilaterales que respecto a él pudiera negociar el Reino Unido con España.

Posteriormente, una propuesta aprobada en el COREPER de 1 de febrero de 2019 relativa a la exención de visados de corta duración para los ciudadanos británicos incluyó una nota a pie de página en la que se recordaba que Gibraltar es una colonia, y que existe una disputa entre España y el Reino Unido acerca de la soberanía.

Tal cosa fue saludada en España como un triunfo diplomático, y recibida en el Reino Unido con irritación. Ahora bien, para valorar esta nota debe recordarse que el carácter de Gibraltar como colonia no queda reconocido ex novo por ella, puesto que ya estaba reconocido por la ONU en diversas Resoluciones (e incluso reconocido por el propio Reino Unido desde 1947, como más adelante se explica). De forma que la citada nota no dice nada nuevo, ni reconoce nada que no estuviera ya reconocido. Pero no cabe duda de que en otras circunstancias, de no mediar el Brexit, cuesta imaginar que tal texto hubiera podido introducirse en un documento de la UE.

Al no poder rechazar la calificación de Gibraltar como colonia (pues fue el propio Reino Unido quien así la calificó, como antes se dijo), las autoridades británicas recurrieron al eufemismo de hablar de la “familia del Reino Unido”. Cabría pensar que la irritación y perplejidad británica, igual que la que les produjeron las Orientaciones del Consejo de abril de 2017, nacen del hecho de comprobar el carácter menguante de su influencia en Bruselas, y de comprobar también que, por muy importante que el Reino Unido considere ser, en cualquier controversia suya con España, las instituciones europeas se inclinarán lógicamente por el Estado miembro frente al que ha dejado de serlo”.

La verdad es que, además de ser el Brexit un quebradero de cabeza durante más de dos años, todavía deja consecuencias una vez que se ha hecho efectivo.

FUENTES:

  1. Tras el Brexit, el futuro de Gibraltar pasa más que nunca por España. Diario ABC: https://www.abc.es/internacional/abci-tras-brexit-futuro-gibraltar-pasa-mas-nunca-espana-201912140151_noticia.html
  2. España y Reino Unido negociarán en enero la situación de Gibraltar tras el Brexit. Expansión: https://www.expansion.com/economia/2019/12/23/5e00a98ee5fdea340d8b45cd.html
  3. Gibraltar europeo. El País: https://elpais.com/elpais/2020/01/06/opinion/1578328735_372239.html
  4. El Brexit, Gibraltar y España. Real Instituto Elcano: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari29-2019-eguidazu-brexit-gibraltar-y-espana
  5. Diario ABC: https://www.abc.es/internacional/abci-pacto-brexit-mantiene-veto-espana-sobre-gibraltar-201910180259_noticia.html
  6. Brexit: qué significa la salida de Reino Unido de la UE para Gibraltar, el pequeño enclave británico fronterizo con España. BBC MUNDO: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-51303135