Derecho penal, Tribunales

La participación del Ministerio Fiscal en toda clase de procesos

En primer lugar, hay que destacar que “la vigente Constitución de 1978 rompe con la tradición de nuestro constitucionalismo histórico, pues ninguno de nuestros textos constitucionales se refiere a la institución del Ministerio Fiscal con la sola excepción de la Constitución de 1931, que en su artículo 104 señalaba que: “El Ministerio Fiscal velará por el exacto cumplimiento de las leyes y por el interés social. Constituirá un solo cuerpo y tendrá las mismas garantías de independencia que la Administración de Justicia”. No obstante, aunque con otra denominación, en el Estatuto de Bayona se hacía referencia al Procurador General o Fiscal del Consejo Real en su artículo 105: “Habrá en el Consejo Real un procurador general o fiscal y el número de sustitutos necesarios para la expedición de los negocios”. En este periodo, los precedentes más claros se encuentran en el ámbito de la legislación ordinaria, concretamente en los artículos 763 a 854 de la Ley Provisional de Organización del Poder Judicial de 1870. 

Entre los ejemplos que proporciona el examen del Derecho Comparado cabe citar el artículo 112 de la Constitución italiana de 1947: “El Ministerio Público está obligado a ejercer la acción penal”; los artículos 224 a 227 de la Constitución portuguesa de 1976;  el artículo 151 de la Constitución belga; el 6.11 de la Constitución sueca; y el artículo 30.1 del Texto irlandés de 1937 según el cual: ” Se instituye el cargo de Fiscal General (Attorney General), que será el asesor del Gobierno en materias de derecho y doctrina legal y ejercerá y desempeñará las funciones, poderes y obligaciones que se le confieran o impongan por esta Constitución”.

Por lo que se refiere al apartado segundo de este precepto el artículo 107 del Texto constitucional italiano de 1947 dispone que: “Gozará de las garantías establecidas para él por los preceptos orgánicos de la judicatura”; mientras que el 108 se preocupa de la necesaria independencia de que esta institución debe gozar con la siguiente redacción: “La ley garantizará la independencia de los jueces de las jurisdicciones especiales, del Ministerio Fiscal destinada ante ellas y de los terceros que participen en la Administración de Justicia”.

El apartado primero del artículo 124 conserva en casi su totalidad el  texto del  Anteproyecto que decía: “El Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por la ley, de oficio o a petición de los interesados; velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”. Fue en el texto presentado por el Informe de la Ponencia (BOC de 17 de abril de 1978) en el que se incluyó la referencia a la “defensa de los derechos de los ciudadanos” y la de “sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos”. Esta última adición pretendía excluir toda interpretación en el sentido de que la defensa de los intereses públicos era una atribución exclusiva del Ministerio Fiscal.

Sí merecen una mayor atención las modificaciones sufridas en el apartado segundo, que en el Anteproyecto caracterizaba la Ministerio Fiscal como “órgano de relación entre el Gobierno y los órganos de la Administración de Justicia, que se suprimió por obra de la Comisión Constitucional del Congreso (BOC de 1 de julio de 1978).

Por otra parte, su apartado tercero pasó de decir: “El Ministerio Fiscal se regirá por su Estatuto orgánico” a establecer que “La ley regulará el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal”. Y, por lo que respecta al apartado número cuatro, la modificación fue sustantiva pues el texto inicial establecía. “El nombramiento del Fiscal del Tribunal Supremo se hará en la forma establecida para el Presidente de dicho Tribunal”. Ya en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso se modificó su contenido para disponer que: “El Fiscal del Tribunal Supremo será nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno oído el Consejo General del Poder Judicial”. Fue en la discusión plenaria del Congreso donde la referencia al Fiscal del Tribunal Supremo  es sustituida por la que conocemos. Todas estas incidencias en su tramitación constituyente pueden consultarse en los Trabajos Parlamentarios (tres tomos) editados por las Cortes Generales, bajo la dirección de F. Sainz Moreno..

El Ministerio Fiscal aparece como tal en el ordenamiento jurídico español con el Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 26 de septiembre de 1835, en cuyo Capítulo IV se crea una institución nueva al regular la existencia de los fiscales en el Tribunal Supremo y en todas las Audiencias (art. 15: “En toda causa criminal sobre delito que por pertenecer a la clase de público que puede perseguirse de oficio, será parte el promotor fiscal del juzgado…”). Este Reglamento le atribuía las funciones de: acusación pública, defensa de la causa pública y la promoción de la persecución de los delitos que perjudicasen a la sociedad (art. 101).

Después vino la Ley Provisional de Organización del Poder Judicial de 15 de septiembre de 1870 que no modificó sus funciones, aunque estableció que el acceso a la fiscalía se realizaría mediante oposición, así como el principio de unidad actuación y su dependencia del Ejecutivo. Concretamente su artículo 841 señalaba que: “El Fiscal del Tribunal Supremo será el Jefe del Ministerio Fiscal de toda la Monarquía, bajo la inmediata dependencia del Ministro de Gracia y Justicia”. La Ley adicional a la de Organización del Poder Judicial de 14 de octubre de 1882 determinó como su  función básica el ejercicio de la acusación pública en los procesos penales. Posteriormente se aprobó el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal de  21 de junio de 1926, que no fue modificado hasta el actual de 1981.

Por lo que respecta a la actual regulación del Ministerio Fiscal en la Constitución española de 1978 debe señalarse en primer lugar, que la mención incluida en el artículo 124 le otorga el carácter de garantía institucional, pues sus características básicas vienen impuestos por el Texto constitucional. Por tanto, el legislador no puede ni suprimir la institución ni privarla de sus rasgos más esenciales. De ahí la reserva de ley para su Estatuto orgánico, que elimina la clásica capacidad gubernamental de regulación de su organización y funcionamiento.

El desarrollo legislativo del artículo se contiene en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre. No obstante, debe señalarse que la Ley Orgánica del Poder Judicial dedica su Libro V, Título I al “Ministerio Fiscal y demás personas e instituciones que cooperan con la administración de justicia y de los que la auxilian”. Así el artículo 435 de la LOPJ establece que, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. Por tanto, la principal función del Ministerio Fiscal es la de ser representante y defensor de la legalidad. Y, además, el legislador le asigna específicamente la misión de defender la legalidad de sectores específicos del ordenamiento: menores, incapaces…

     En dicho Estatuto Orgánico se señala que el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales, y procurar ante éstos la satisfacción del interés social (art. 1). Y según artículo 2 el Ministerio Fiscal se integra, aunque con autonomía funcional en el Poder Judicial, ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

Los cuatro principios que guían su actuación son, pues, los principios de unidad, dependencia, legalidad e imparcialidad. El principio de unidad, también denominado de indivisibilidad, significa que todos los integrantes de la Fiscalía actúan como si fueran una misma persona y a través de sus órganos propios. El principio legalidad supone su sometimiento a la ley, al igual que el resto de poderes públicos (art. 9.1 CE). El principio de imparcialidad se conecta directamente con su función de defensa de los intereses del Estado pues le obliga a actuar con objetividad al margen de cualquier interés particular.

No obstante, el principio de dependencia es el más controvertido pues en su vertiente interna supone la subordinación a sus superiores y en especial al Fiscal General del Estado, que podrán dar instrucciones a los inferiores, pero en su vertiente externa se conecta con su subordinación respecto del Poder ejecutivo. Nuestra Constitución ha adoptado una posición intermedia, y en su virtud, se eliminó la referencia constitucional a la dependencia gubernamental pero no se pretendió modificar la tradicional posición del Ministerio Fiscal en el entramado constitucional. Así, según reitera la STC 7/1981, de 14 de abril: “no es un órgano administrativo, pero tampoco es un órgano auténticamente judicial”. Como tampoco es un órgano al servicio del Ejecutivo, ni su agente. Podría caracterizársele, por tanto, como  lo hiciera el Diputado Sr. Cisneros en los debates constituyentes como “un órgano del Estado en la Administración de Justicia”.

El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fue ulteriormente desarrollado por Real Decreto-ley de 22 de diciembre de 1982, que suspendió el plazo para dictar el reglamento del Ministerio Fiscal hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial; por el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero, sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, modificado después por el Real Decreto 572/1987, de 30 de abril; y por el Real Decreto 545/1983 de 9 de febrero, por el que se desarrollan determinadas normas del Estatuto del Ministerio Fiscal. Pero lo más importante han  sido las diversas modificaciones de que ha sido objeto:

     – Ley 5/1988, de 24 de marzo, de creación de la  Fiscalía Especial para la Prevención y Represión del empleo ilegal de drogas, 
     – Ley 10/1995, de 24 de abril, por la que se crea la Fiscalía Especial para la Represión de los delitos económicos relacionados con la corrupción, 
     – Ley 12/2000, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, 
     – Ley 14/2003, de 26 de mayo, de modificación de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, que regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, enmarcada en el desarrollo del llamado “Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia”.
     – La última gran reforma se ha llevado a cabo por Ley 24/2007, de 9 de octubre, de modificación de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que persigue reforzar la autonomía del Ministerio Fiscal como órgano de relevancia constitucional, mejorar su capacidad funcional, actualizar su estructura, buscando una mayor eficacia conforme a un criterio de especialización y de reordenación de su modelo de implantación geográfica, introducir mejoras de carácter técnico que afectan a la regulación de los procedimientos de actuación externos e internos de la Fiscalía, y conseguir una más clara definición de la Carrera Fiscal como carrera profesional, favoreciendo un escalonamiento más racional de la pirámide jerárquica en la que se integran los Fiscales.

La organización, competencias y planta del Ministerio Fiscal se regulan en el artículos 12 y siguientes de su Estatuto Orgánico. Según artículo 12 son órganos del Ministerio Fiscal:

a) El Fiscal General del Estado.

b) El Consejo Fiscal.

c) La Junta de Fiscales de Sala.

d) La Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas.

e) La Fiscalía del Tribunal Supremo.

f) La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional.

g) La Fiscalía de la Audiencia Nacional. h) Las Fiscalías Especiales.

i) La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, que se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica de dicho Tribunal.

j) La Fiscalía Jurídico Militar.

k) Las Fiscalías de las Comunidades Autónomas.

l) Las Fiscalías Provinciales.

m) Las Fiscalías de Área.

El Fiscal General del Estado ostenta la Jefatura superior del Ministerio Fiscal y su representación en todo el territorio español. La denominación es una cuestión novedosa de nuestra Constitución pues antes se llamaba desde Promotor de la Justicia hasta Fiscal del Reino, pasando por la de Fiscal del Tribunal Supremo.

Como consecuencia de los principios de unidad y dependencia le corresponde dar las órdenes e instrucciones a sus inferiores y la dirección e inspección del Ministerio Fiscal. Por tanto, el Fiscal General del Estado es órgano de enlace entre el Ministerio Fiscal y el Gobierno. El Fiscal General del Estado será elegido “entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión”, esto es, aquellos que hayan ejercicio efectivamente una profesión que garantice por datos objetivos, la condición de jurista de reconocido prestigio (STS de 28 de junio de 1994, Sala Tercera, Rec. 7105/1992). Su nombramiento no está sujeto a plazo.

La última reforma del EOMF, ley 24/2007, ha supuesto también una modificación en el procedimiento de designación del Fiscal General del Estado. Según el art. 29 del EOMF, El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder Judicial, eligiéndolo entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión. Recibido el informe del Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno comunicará su propuesta al Congreso de los Diputados, a fin de que pueda disponer la comparecencia de la persona elegida ante la Comisión correspondiente de la Cámara, en los términos que prevea su Reglamento a los efectos de que se puedan valorar los méritos e idoneidad del candidato propuesto. Una vez nombrado, el Fiscal General del Estado prestará ante el Rey el juramento o promesa que previene la Ley y tomará posesión del cargo ante el Pleno del Tribunal Supremo.

El Consejo Fiscal se elige por cuatro años y es un órgano colegiado que pretende ser el paralelo del Consejo Superior del Poder Judicial. Según el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, modificado por Ley 24/2007, le corresponde: elaborar los criterios generales de estructuración y funcionamiento de sus órganos, informar las propuestas de nombramiento de los diversos cargos, elaborar los informes para ascensos de los miembros de la carrera fiscal, resolver los expedientes disciplinarios y de mérito que sean de su competencia, así como apreciar las posibles incompatibilidades a que se refiere este estatuto, resolver los recursos interpuestos contra resoluciones dictadas en expedientes disciplinarios por los Fiscales Jefes de los distintos órganos del Ministerio Fiscal… Según artículo 14, igualmente modificado por Ley 24/2007, de 9 de octubre,  lo preside el Fiscal General del Estado, y se integra por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, el Fiscal Inspector Jefe y nueve fiscales pertenecientes a cualquiera de las categorías, elegidos por y entre miembros de la carrera, conforme al procedimiento que la propia ley establece.

La Junta de Fiscales de Sala se constituirá, según el art. 15 en la redacción dada por Ley 24/2007, bajo la presidencia del Fiscal General del Estado, por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, los Fiscales de Sala, el Fiscal Inspector Jefe y el Fiscal Jefe de la Secretaría Técnica, que actuará de Secretario. Es un órgano colegiado de asistencia del Fiscal General del Estado en materia doctrinal y técnica, sobre todo, en orden a la formación de los criterios unitarios de interpretación, en la resolución de consultas,  elaboración de las memorias y circulares y en la preparación de proyectos e informes que deban ser elevados al Gobierno.

Las Fiscalías de cada órgano judicial son órganos compuestos o complejos porque en ellas las funciones decisorias se atribuyen a los Fiscales Jefes de cada órgano a los que corresponde también la dirección y Jefatura de su Fiscalía bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General del Estado (art. 22 de su Estatuto Orgánico, modificado por Ley 24/2007, de 9 de octubre).

Mención especial merecen la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional creada por Ley 50/1981 y la Fiscalía ante el Tribunal de Cuentas, regulada en el artículo 19 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.

La última reforma del Estatuto Orgánico ha supuesto importantes modificaciones en el ámbito organizativo del Ministerio fiscal, y de entre ellas destaca la existencia, en la Fiscalía General del Estado, y en virtud del art. 20 del Estatuto, del Fiscal contra la violencia sobre la mujer, y del Fiscal contra los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico, del medio ambiente e incendios forestales. El citado art. 20 ordena asimismo la existencia, en la Fiscalía General del Estado, de Fiscales de Sala Especialistas responsables de la coordinación y supervisión de la actividad del Ministerio Fiscal en materia de protección y reforma de menores, y permite asimismo la creación de otros Fiscales de Sala especialistas en aquellas otras materias en que el Gobierno, a propuesta del Ministro de Justicia, oído el Fiscal General del Estado, y previo informe, en todo caso, del Consejo Fiscal, aprecie la necesidad de creación de dichas plazas, todo ello sin perjuicio de las atribuciones de los Fiscales Jefes de los respectivos órganos territoriales.

Y es que, efectivamente, la reforma del Estatuto Orgánico hace especial hincapié en la organización territorial del Ministerio fiscal. El art. 21, en su redacción dada por ley 24/2007, crea las Fiscalías de las comunidades autónomas, que tendrán su sede donde resida el Tribunal Superior de Justicia respectivo, y ejercerán sus funciones en el ámbito competencial del mismo. La DT 8ª del Estatuto, añadida por la ley 24/2007, se encarga de precisar cuál será la forma de constitución de las mismas. En el supuesto de que existan o se establezcan Salas de los Tribunales Superiores de Justicia con jurisdicción limitada a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma, según el citado art. 21, a propuesta o previo informe del Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma, el Fiscal General del Estado, oído el Consejo Fiscal, podrá proponer al Ministro de Justicia la constitución en su sede de una Sección Territorial de la Fiscalía Superior de la Comunidad Autónoma. La propuesta se comunicará a la Comunidad Autónoma con competencias en materia de justicia para el ejercicio de las mismas. Por su parte, las Fiscalías Provinciales tendrán su sede donde la tenga la Audiencia Provincial y extenderán sus funciones a todos los órganos judiciales de la provincia, salvo que con arreglo a las disposiciones de este Estatuto sea competente otro órgano del Ministerio Fiscal. También despacharán los asuntos competencia de órganos judiciales unipersonales de ámbito superior al provincial, cuando así lo disponga el Fiscal General del Estado, oído el Consejo Fiscal, y el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma. En el caso de comunidades autónomas uniprovinciales, atendiendo a su volumen de actividad, el Gobierno, a propuesta del Fiscal General del Estado, oído el Consejo Fiscal y el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma, podrá establecer que la Fiscalía de la Comunidad Autónoma asuma también las funciones de la Fiscalía Provincial. Por último, las Fiscalías de Área ejercerán sus funciones en el ámbito territorial inferior a la provincia en el que proceda su creación dado el volumen de asuntos, el número de órganos judiciales o la existencia de una sección de la Audiencia Provincial en sede distinta de la capital de la misma, pudiendo abarcar uno o más partidos judiciales de dicha provincia, y teniendo su sede en el lugar que determine la norma que las establezca.

El Ministerio Fiscal no sólo interviene en el ámbito penal al ejercitar la acción penal pública ante el órgano jurisdiccional y ser parte pública en dicho proceso, sino que también toma parte en otros órdenes jurisdiccionales según establece el artículo 3 de su Estatuto Orgánico (modificado por Ley Ley 24/2007). Así podrá:

     * ejercitar las acciones, recursos y actuaciones pertinentes y ejercer cuantas funciones le atribuya la ley en defensa de la independencia de los jueces y tribunales;
     * intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos (apartado modificado previamente por Ley 12/2000); 
     * tomar parte en los procesos relativos al estado civil así como intervenir en los procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas; 
     * promover conflictos de jurisdicción y cuestiones de competencia; 
     * velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que afecten al interés público y social; 
     * velar por la protección procesal de las víctimas; 
     * velar por el respeto de las instituciones constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con cuantas actuaciones exija su defensa, es decir, intervenir o interponer procesos de amparo, en aplicación de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona. También podrá interponer recurso de amparo constitucional, según lo reconoce el artículo 46.1 b), 47.2 y 52.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 2/1979, de 3 de octubre; 
     * ejercer en materia de responsabilidad penal de menores las funciones que le encomiende la legislación específica, debiendo orientar su actuación a la satisfacción del interés superior del menor. Conviene señalar que la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor le atribuye importantes funciones cuasi instructoras (art. 6) en esta materia, al objeto de  valorar la participación del menor en los hechos y  de proponer las concretas medidas de contenido educativo y sancionador adecuadas a las circunstancias del hecho y de su autor (art. 23). En relación con esta función la STC 124/2002, de 20 de mayo (F.j 7º) recuerda que “El hecho de que los intereses de los menores estén representados por el Ministerio Fiscal (…) no reviste carácter excluyente de la intervención de otros posibles interesados en el procedimiento en atención al interés superior de los menores”; 
     * intervenir en los supuestos y en la forma prevista en las leyes en los procedimientos ante el Tribunal de Cuentas; 
     * defender, igualmente, la legalidad en los procesos contencioso-administrativos y laborales que prevén su intervención; 
     * promover o, en su caso, prestar el auxilio judicial internacional previsto en las leyes, tratados y convenios internacionales;
     * ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya.

     La promulgación de la Ley del Menor, así como de la Ley Orgánica 8/2002, de 24 de octubre y de la Ley 38/2002, de 24 de octubre que regulan las reformas del Procedimiento Abreviado y del Juicio de Faltas y la reciente puesta en práctica de los juicios rápidos, ha supuesto modificaciones en el trabajo del Ministerio Fiscal. Ello ha motivado la  aprobación de una serie de Circulares de interpretación e Instrucciones para así garantizar el principio de actuación de todo el Ministerio Fiscal. Entre ellas pueden señalarse: Circular 1/2000, de 18 de diciembre, relativa a los criterios de aplicación de la LO 5/2000, de 12 de enero; Instrucción 1/200, de 26 de diciembre, sobre la necesaria acomodación a la LO 5/2000, de la situación personal de los menores infractores que se hallen cumpliendo condena en centro penitenciario o sujetos a prisión preventiva; Instrucción 2/2000, de 27 de diciembre, sobre aspectos organizativos de las Secciones de Menores de las Fiscalías ante la entrada en vigor de la LO 5/2000. También hubo de dictarse nueva Circular como consecuencia de las Leyes Orgánicas 7/2000, y 9/2000, de 2 de diciembre sobre medidas antiterroristas. Se trata de la Circular de la Fiscalía General del Estado 2/2001, de 28 de junio. 
 
     La jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional sobre el Ministerio Fiscal es extensa. Pueden señalarse la STC 65/1983, de 21 de julio que se dedica a la participación del Ministerio Fiscal en el recurso de amparo al destacar el significativo interés público en la tutela y protección de los derechos Fundamentales. En idéntico sentido la STC 86/1985, de 10 de julio en que más explícitamente nuestro Alto Tribunal establece que: “La legitimación para recurrir en amparo que la Constitución atribuye al Ministerio Fiscal (…) se configura como un ius agendi reconocido a este órgano en mérito a su específica posición institucional, funcionalmente delimitada en el artículo 124.1 de la Norma Fundamental. Promoviendo el amparo constitucional, el Ministerio Fiscal defiende ciertamente, derechos fundamentales, pero lo hace, y en esto reside la peculiar naturaleza de su acción, no porque ostente su titularidad, sino como portador del interés público en la integridad y efectividad de tales derechos”.

     Por otra parte, en las SSTC 76/1982, de 14 de diciembre, 27/1985, de 26 de febrero y 52/1985, de 11 de abril se señala que no es parte privada en el proceso penal. Y la STC 56/1994, de 24 de febrero le exonera de la obligación de ejercer la acusación en todos los casos por ejemplo en los juicios de faltas. No obstante las facultades que la ley rituaria le reconoce en el seno de determinados procesos eleva la exigencia del canon de control de constitucionalidad respecto del derecho a la presunción de inocencia, como resulta de la STC 30/2005 de 14 febrero, que determina la invalidez de la prueba de cargo consistente en una declaración incriminatoria formulada únicamente ante el Ministerio Fiscal y no ratificada posteriormente en la audiencia ante el juez, en el seno del proceso de menores.

     La STC 129/2001, de 4 de junio recuerda que  “la defensa del interés público (…) representado por el principio de autoridad corresponde al Ministerio Fiscal”. Sin embargo, la preceptiva intervención del Ministerio Fiscal se interpreta en ocasiones con flexibilidad, por ejemplo, en el seno del procedimiento elkectoral, muy ágil por su propia naturaleza: se trata de un procedimiento extremadamente rápido, con plazos perentorios en todas sus fases y tanto en su vertiente administrativa como en los recursos jurisdiccionales que se establecen para el control de la regularidad de todo el proceso, lo cual no obsta para la existencia de pelnas garantías procesales, por la intervención última del TC a través del recurso de amparo electoral. Por ello, se considera que el emplazamiento para la personación en el contencioso-electoral a través de las Juntas Electorales, mediante cédulas de notificación sin adjuntar copia de las demandas del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal no produce un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa, máxime cuando existe la oportunidad de nuevas alegaciones en el proceso de amparo electoral, con pleno conocimiento de las cuestiones planteadas en el proceso originario (STC 85/2003 de 8 mayo). La STC 133/2004 de 22 julio recuerda, en cambio, que es requisito previo inexcusable para interponer cuestión de inconstitucionalidad que el órgano judicial, tal como exige el art. 35 LOTC, oiga a las partes y al Ministerio fiscal sobre la pertinencia de su planteamiento. Por otra parte, la regulación de la intervención preceptiva del Ministerio Público en cualquier tipo de proceso es competencia estatal, por hallarse incardinada dentro de la genérica “legislación procesal” (149.1.6), por lo que la STC 341/2005 de 21 diciembre declaró inconstitucional el art. 17.2 de la Ley de fundaciones de la Comunidad de Madrid, que prescribía que “no se podrán repudiar herencias ni dejar de aceptar donaciones sin la previa autorización del Protectorado o, en defecto de ésta, sin la aprobación judicial con audiencia del Ministerio Público”.

Cabe señalar que, “tras la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil e introducción de un 5º párrafo en su Artículo 11 la legitimación del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores no tiene más límite que la acreditación de la condición de “consumidor”.

Recordemos el tenor literal del precepto:

“El Ministerio Fiscal estará legitimado para ejercitar cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios”

Resulta claro que cuando, más allá de la legitimación general contenida en el Art. 11-5 de la LEC, el consumidor suma a esta condición la de ser aún más vulnerable por razón de edad (menores, mayores), discapacidad, trastorno mental, etc…, la legitimación del Fiscal para intervenir aparece duplicada.

Ahora la justificación, además de en el Art. 124 y 51 de la Constitución, se encuentra en los Arts. 49 y 50 del mismo texto:

Art. 49 de la Constitución

Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos.

Art 50 de la Constitución

Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

Alguna legislación autonómica, como la andaluza, ya puso de relieve el carácter especialmente vulnerables de las personas mayores “consumidoras” y en el Título X de la Ley 6/1999 de 7 de Julio de atención y protección a las personas mayores (BOJA nº 87 de 29 de Julio de 1999) en su Art. 48 dispone:

Art. 48 Protección de los derechos como consumidores

“Las Administraciones Públicas garantizarán el respeto de los derechos que corresponden a las personas mayores como consumidores y usuarios, especialmente en relación a ofertas comerciales dirigidas específicamente a este sector de la población””.

Por último, en el proceso civil, cabe señalar respeto al Ministerio fiscal que “

Si se tiene en cuenta, primero, que los intereses en juego en el proceso civil son privados, predominando en ellos la autonomía de la voluntad de los particulares, y de ahí los principios de oportunidad y dispositivo, y segundo, la misión antes descrita del Art. 124 de la CE para el MF, se comprenderá que no es el proceso civil el campo normal de actuación del mismo. Tanto es así que no cabe hacer una referencia general a la presencia de éste en aquél, sino que es preciso aludir a los casos concretos en que la ley prevé, en sus diferentes aspectos, la actuación de este órgano administrativo.

La única referencia general que cabe hacer atiende al o que puede denominarse de parte del derecho civil, que tiene su reflejo en la existencia de un proceso civil no dispositivo. A ello hay que añadir que, en ocasiones y por motivos políticos, la ley amplía la legitimación dando entrada en el proceso al MF, con lo que está reflejando una cierta publicización de los derechos que no abandona al libre juego de los particulares. Consiguientemente el campo de actuación del MF en el proceso civil no siempre es el mismo, sino que hay que atender a un momento determinado y a un país concreto para saber qué medidas tiene ese campo de actuación.

La actuación del MF no tiene siempre la misma calidad (o, si se prefiere, la misma intensidad). En unos casos se le atribuye la condición de parte con plenitud, lo que significa que puede interponer pretensiones y oponerse a ellas, pudiendo realizar en el proceso todos los actos propios de las partes; el ejemplo típico que se suele poner es el del Art. 74 CC, que legitima al MF para pedir y para oponerse a la nulidad matrimonial. En otros supuestos su intervención no proviene de tener la condición de parte, sino que queda reducida a una labor dictaminadora, de expresión de una opinión jurídica que suele denominarse dictamen o informe y más comúnmente audiencia (Art. 52 LOPJ y art. 48.3 LEC, sobre competencia objetiva.

Todavía puede hacerse referencia a una tercera posibilidad de actuación que no es permanente sino transitoria: la representación de menores, incapacitados y ausentes, a que se refiere en general el art. 3.7 del EOMF de 1981, que tiene también su reflejo en diversos supuestos concretos, como son los arts. 207 y 299 bis CC y el art. 8.2 LEC. Normalmente esta función de representación y defensa en juicio es transitiria, para mientras se designa representante y legal o se nombra defensor. Y resta aún todo lo relativo a la jurisdicción voluntaria, de la que hacemos aquí sólo mención.

  • A) COMO PARTE

Es aquí donde cabe referirse propiamente a la publicización de los derechos, por cuanto el MF asume con plenitud la condición de parte, si bien se trata de una parte especial, dado que su interés no es privado, actuando en defensa del interés general. Así como el abogado del Estado es parte parcial, defendiendo los intereses concretos de la Administración, el MF, en todo caso, defiende los intereses de la sociedad, atendido el hecho de que ésta ha reflejado cuál es su interés en la ley, y siguiendo los principios de unidad y dependencia.

En su actuación procesal el MF ostenta la representación y la defensa conjuntamente, y no puede realizar actos de disposición del derecho material (renuncia, allanamiento), aunque sí del proceso (desistimiento). En todo caso podrá oponerse a la realización de actos dispositivos por las partes privadas (aunque éstos, normalmente, no pueden realizarse en los procesos en que él interviene, por ser de naturaleza no dispositiva).

La actuación del MF depende de la existencia de una norma concreta que le confiera legitimación. La norma general es el Art. 749.1 LEC, según la cual en los procesos sobre incapacitación, en los de nulidad matrimonial y en los determinación e impugnación de la filiación el MF será siempre parte, y su legitimación puede ser:

a) Activa y pasiva: Puede pedir la actuación del derecho objetivo en el caso concreto, y si no la pide él ha de ser necesariamente parte en el proceso. Esto ocurre:

1º) En algunos procesos matrimoniales, específicamente los relativos a la nulidad matrimonial por las causas que especifica el art. 74 del CC.

2º) En los juicios de incapacitación, según lo arts. 757.2 LEC, y en el de reintegración de la capacidad, por art. 761.2 LEC.

3º) Para instar la remoción del tutor, según el art. 248 del CC.

Supuesto especial es el del recurso en interés de la ley (si alguna vez entra en vigor), que puede ser interpuesto por el MF, para lo que tiene por tanto legitimación activa (art. 491 LEC), pero en el que si no ha recurrido no es luego parte.

b) Sólo pasiva: que es lo que sucede cuando la ley dice que el MF será parte en algunos procesos, pero al mismo tiempo no le reconoce legitimación para demandar, y así:

1º) En los procesos de nulidad matrimonial instados por causas diferentes de las enunciadas en el art. 74 del CC.

2º) En los de determinación e impugnación de la filiación, según la regla general del Art. 749.1 LEC.

3º) En los procesos en que se pretenda la tutela del derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen o se pida la tutela jurisdiccional civil de otro derecho fundamental (salvo el de rectificación), según el art. 249.1, 2º, LEC.

4º) En la Sección Sexta, de calificación del concurso, el MF será parte (art. 184 de la Ley Concursal).

5º) En los procesos que supongan modificación de los asientos del Registro Civil sobre filiación, según el Art. 50 de la Ley del Registro Civil.

6º) En los procesos para la protección de derechos e intereses colectivos y difusos de consumidores y usuarios (art. 15.1, II, LEC).

En todos los casos en el MF no es demandante adoptará la posición formal de demandado, pero este no quiere decir que tenga que oponerse necesariamente a la estimación de la pretensión del actor. Una cosa es su posición formal y otra que la defensa de la legalidad le lleve a sostener lo que estime más adecuado a esa legalidad, incluida la estimación de la demanda.

  • B) COMO REPRESENTANTE LEGAL

En los caso en que la ley dice que el MF asume la representación legal de los incapaces, menores y ausentes no se le está reconociendo una legitimación propia para la defensa de los intereses de la sociedad, sino que la ley lo convierte en defensor de los intereses de esas personas.

La diferencia entre la actuación anterior y ésta puede comprobarse si se atiende al Art. 3 del EOMF.

a) En el párrafo 6 se dice que corresponde al Fiscal “tomar parte, en defensa de la legalidad y del interés público o social, en los procesos relativos al estado civil y en los demás que establece la ley”, con lo que se está haciendo alusión a los procesos a los que nos hemos referido inmediatamente antes.

b) En el párrafo 7 se dice que corresponde la Fiscal “intervenir en procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee a las mismas de los mecanismos ordinarios de representación”, con lo que, a pesar de la repetición del interés social, se está aludiendo a la defensa de los intereses específicos de esas personas.

En este segundo supuesto se comprende:

1º) Los procesos de filiación, en los que el art. 765.1 LEC atribuye al Fiscal la representación del hijo menor de edad o incapacitado para demandar.

2º) Los procesos de separación y divorcio, según el art. 749.2 LEC.

3º) Con carácter provisional, y mientras se constituyen los organismos tutelares o se nombra al defensor judicial, el Fiscal asumirá la representación legal en juicio de todos los menores, incapaces o ausentes (art. 8 LEC).

  • C) COMO DICTAMIINADOR

Si compleja es la actuación del MF como parte y como representante legal, más difícil de explicar aún es su intervención como dictaminador, informante o, en terminología legal, la necesidad de ser oído, dad la variedad de supuestos a los que se refiere.

En ocasiones se ha hablado de que “asesora” al órgano jurisdiccional, pero esta pretendida explicación supone alterar todo el sistema de la actuación jurisdiccional basada en el conocimiento y aplicación del derecho objetivo por el juez. Posiblemente la explicación provenga de que estamos ante una situación intermedia; el interés público no llega al extremo de legitimar al Fiscal, pero la existencia de aquél hace conveniente que el juez tenga conocimiento de cuál es la opinión del MF en el caso concreto.

El dictamen puede referirse tanto a la aplicación del derecho material como a la del procesal, y así por ejemplo.

a) Sobre derecho material: El dictamen o informe o la audiencia puede referirse a aspectos del fondo del asunto:

1º) En la calificación del concurso (art. 169 de la Ley Concursal)

2º) La ejecución de sentencias extranjeras (art. 956 LEC)

3º) La estimación de la revisión (art. 514.3 LEC)


b) Sobre derecho procesal: El fiscal ha de ser oído, aunque a veces sea por escrito en :

1º) Los conflictos de competencia (art. 45 LOPJ)

2º) Las cuestiones de competencia (art. 52 LOPJ)

3º) Declaración de incompetencia objetiva y territorial (arts. 48.3 y 58 LEC)

4º) Suspensión por perjudicialidad penal en la ejecución (art. 569.1, II, LEC)

5º) El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 35.2 de la LOTC).

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