Derecho

Las proposiciones de ley

Son una de las formas de iniciar una tramitación de elaboración de leyes en España.

En primer lugar, cabe señalar que “las proposiciones de ley abarcan en nuestro sistema constitucional las iniciativas legislativas de origen distinto del gubernamental, denominadas proyectos de ley.

La Constitución Española de 1978 recoge en su artículo 87 los distintos tipos de iniciativas legislativas, de manera que, al margen de la especial iniciativa legislativa prevista para la aprobación de los Estatutos de Autonomía (artículos 146 y 151 de la Constitución), existen, junto a los proyectos de ley, cuatro clases de proposiciones de ley.

En concreto, el artículo 87 de la Constitución dispone lo siguiente: “1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una Ley Orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia”.

Dejando al margen las iniciativas legislativas de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, así como las iniciativas legislativas populares, nos centraremos en el examen de las proposiciones de ley procedentes del Congreso de los Diputados y del Senado.

De menor relevancia que la iniciativa legislativa gubernamental, su regulación se establece, conforme a lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución, en los Reglamentos de cada Cámara (artículos 124 a 127 y 129 del Reglamento del Congreso y 108 y 109 del Reglamento del Senado), habiendo destacado el Tribunal Constitucional su doble naturaleza: Por un lado, como instrumento para poner en movimiento el procedimiento legislativo, “pero también, como vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante ley una determinada materia-decisión que, además, es de la exclusiva competencia del Pleno de la Cámara” (Sentencia del Tribunal Constitucional 124/1995, Fundamento Jurídico 3)”.

La regulación la encontramos tanto en los artículos 86 y siguientes de la Constitución como en los artículos 124 a 127 del Reglamento del Congreso, los cuales dicen lo siguiente:

Artículo 124

Las proposiciones de ley se presentarán acompañadas de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellas.

Artículo 125

Las proposiciones de ley que, de acuerdo con la Constitución, hayan sido tomadas en consideración por el Senado, serán tramitadas por el Congreso como tales proposiciones de ley, excluido el trámite de toma en consideración.

Artículo 126

1. Las proposiciones de ley del Congreso podrán ser adoptadas a iniciativa de:

a. Un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara.

b. Un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz.

2. Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de ley y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios.

3. Transcurridos treinta días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad a la tramitación, la proposición de ley quedará en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración.

4. Antes de iniciar el debate, se dará lectura al criterio del Gobierno, si lo hubiere. El debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad.

5. Acto seguido, el Presidente preguntará si la Cámara toma o no en consideración la proposición de ley de que se trate. En caso afirmativo, la Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas, sin que, salvo en el supuesto del artículo 125, sean admisibles enmiendas de totalidad de devolución. La proposición seguirá el trámite previsto para los proyectos de ley, correspondiendo a uno de los proponentes o a un Diputado del Grupo autor de la iniciativa la presentación de la misma ante el Pleno.

Artículo 127

Las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas y las de iniciativa popular serán examinadas por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a lo previsto en el artículo anterior, con la única especialidad de que en las de iniciativa de una Asamblea de la Comunidad Autónoma la defensa de la proposición en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de aquélla.

Por último, cabe señalar que “

Recordemos que tanto el Gobierno como el Congreso de los Diputados disponen de la iniciativa legislativa, de presentar proyectos o proposiciones de ley que, en caso de ser aprobados, se convierten en ley. Es lo propio de un Estado constitucional y por eso no merece mayor comentario.
La particularidad es que así como la iniciativa gubernamental es prácticamente irrestricta, la de los grupos parlamentarios está afectada por algunas limitaciones. Entre ellas, destaca la que figura en el artículo 134.6 de la Constitución, a cuyo tenortoda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. Se refiere pues a proposiciones de ley de origen parlamentario que generen incremento de gasto (o disminución de ingresos), lo que determina que queden sometidas al consentimiento gubernamental: si éste no se presta, la iniciativa parlamentaria no puede tramitarse. En cambio, el Gobierno está autorizado expresamente (art. 134.5) para presentar proyectos de ley con estas consecuencias.La diferencia de trato resulta muy clara.

“El Gobierno no goza de una potestad absoluta e indiscutible de calificación sobre si concurre el supuesto de hecho que legitima su veto”

Tal limitación se corresponde con la iniciativa exclusiva del Gobierno respecto al proyecto de ley anual de presupuestos generales del Estado, según prevé el artículo 134.1 de la propia Constitución: solo él puede presentarlo, sin perjuicio de su examen, enmienda y aprobación por las Cortes Generales.
Ambas medidas pueden sorprender en un sistema parlamentario en el que, por definición, el Parlamento ostenta una supremacía, al menos formal. Pero se explican por el deseo de poner un instrumento de tanta trascendencia económica y social, como son los presupuestos del Estado, al abrigo de cualquier maniobra que demagógicamente pudiese desbocar el gasto público, con las consiguientes consecuencias adversas. De hecho, prevenciones parecidas se encuentran en otros países, como luego veremos, lo que vendría a confirmar que se trata de una cuestión importante que concita un tratamiento precavido. No obstante, podemos adelantar que tales regulaciones nunca llegan al rigor de la nuestra.
Para completar el panorama normativo, hay que señalar que el artículo 126 del Reglamento del Congreso establece un plazo de un mes para que el Gobierno manifieste su criterio al respecto, con la consecuencia de que si no lo hace se puede incluir la proposición de ley en el orden del día a efectos de su toma en consideración. En cambio, no regula expresamente las consecuencias de una manifestación de disconformidad por parte del Gobierno, siendo una de las interpretaciones posibles que la misma cerraría el paso de la correspondiente proposición de ley a la tramitación ulterior y, más en concreto, a la toma en consideración.

Incidentes producidos en la XII legislatura
El caso es que, según hemos conocido por los medios de comunicación, en los primeros meses de la presente legislatura el Gobierno ha negado su consentimiento a la tramitación de algunas proposiciones de ley, alegando que implicaban aumento de los créditos presupuestarios y con amparo en el citado artículo 134.6. Muy probablemente, si hubiese tenido mayoría en la Cámarano habría hecho uso de esta facultad, como de hecho ocurrió en numerosas legislaturas anteriores, en la inteligencia de que tiene mucho menos coste político hacer naufragar tales proposiciones de ley en el trámite inicial de toma en consideración, instando a su grupo a votar en contra. Se evita un conflicto potencial con el grupo proponente que, al menos, en la toma en consideración obtiene la satisfacción de defender públicamente su iniciativa.
Pero dada la situación de minoría del Gobierno, la toma en consideración ya no asegura el resultado que comentamos. Es perfectamente posible que ésta se produzca, lo que obliga a tramitar la proposición de ley, con el consiguiente impacto publicitario y hasta que la misma acabe convirtiéndose en ley, provocando un desenlace posiblemente contrario al interés gubernamental.

“La exigencia de buscar una solución justa debe ir asociada a su rapidez, que es lo que demanda la vida parlamentaria”

Por eso, al carecer ahora de recurso tan hacedero, el Gobierno ha debido recurrir subsidiariamente a la alternativa del veto a las proposiciones de ley con (supuestas o reales) consecuencias presupuestarias.
Pero, una vez más, irrumpen las consecuencias de un Gobierno en minoría. Siempre según noticias de prensa, en estos casos en que el mismo ha invocado su facultad del artículo 134.6 de la Constitución se ha topado con una Mesa del Congreso que ha rechazado la pretensión del Gobierno, estimando que tales proposiciones de ley están en condiciones de iniciar su tramitación parlamentaria. Ni que decir tiene que el grupo Popular se encuentra en minoría en dicho órgano.

El conflicto Gobierno-Congreso.Jurisprudencia constitucional
De este modo, tenemos un conflicto entre, por un lado, el Gobierno que se ampara en el artículo citado y el concordante del Reglamento del Congreso y, por otro, la Mesa del Congreso que niega que estemos en presencia del supuesto que justificaría la oposición gubernamental. Al parecer, esta última no discutiría la facultad del Gobierno, sino su aplicación en concretos casos por la ausencia del presupuesto de hecho (implicar aumento de los créditos presupuestarios). Tal conflicto podría acabar sometiéndose al Tribunal Constitucional, siguiendo lo establecido en los artículos 73 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre.
En esta tesitura lo que hay que dilucidar es si la decisión del Gobierno es inapelable o si puede revisarse por el Congreso y, más en concreto, por su Mesa. La cuestión no es baladí, pues aunque con la Constitución en la mano nadie podría discutir la disconformidad vinculante del Gobierno cuando la proposición de ley encierre esas consecuencias sobre el gasto público, tampoco puede ignorarse una posible desviación de poder gubernamental, imputando esas consecuencias a una proposición como medio expeditivo de hacerla naufragar.
La jurisprudencia constitucional sobre el particular no es abundante y siempre se ha dado respecto a conflictos en el seno de Comunidades Autónomas, no sobre las Cortes y el Gobierno central. Así, el ATC 240/1997, de 25 de junio, manifestó que la disconformidad expresa del Gobierno extremeño, dentro del plazo indicado reglamentariamente, impediría que la proposición de ley fuese incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. Más tarde, la STC 223/2006, de 6 de julio, llegó a declarar inconstitucional una reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, que otorgaba al Pleno la potestad de dirimir un conflicto semejante entre el Gobierno autonómico y los autores de una proposición de ley. Sorprendentemente, poco después la STC 242/2006, de 24 julio, mantuvo una posición distinta, mucho más matizada: la Mesa del Parlamento Vasco tendría encomendado el control de la disconformidad manifestada por el Gobierno y gozaría de un cierto margen para apreciar si realmente una proposición de ley posee ese impacto presupuestario.
En definitiva, existen más pronunciamientos del Tribunal Constitucional a favor del Gobierno que de la Mesa del Parlamento. Pero su número no elevado y su fluctuación hacen dudar que estemos ante una doctrina consolidada.
A decir verdad, la posición sostenida por la STC 242/2006, de 24 julio, es la que parece más razonable: si el Gobierno tuviese una facultad vinculante e inapelable sería tanto como hacerle juez y parte en esta disputa. Con ello se abriría una espita para impedir a la oposición lo que parece consustancial al sistema democrático parlamentario: la posibilidad de defender sus opciones. El Gobierno y el grupo o grupos que le apoyan tienen todo el derecho a rechazar las iniciativas de la oposición, pero no sin antes haber permitido que la misma las haga valer ante la ciudadanía, que para eso está precisamente el Parlamento.

“No parece que el conflicto deba someterse a consulta del Tribunal Constitucional”

Dado el marco histórico en que se aprobó la Constitución de 1978, durante una delicadísima transición de la dictadura a la democracia, la misma ya confiere al Gobierno un estatuto particularmente reforzado (decretos leyes, prioridad de sus iniciativas, moción de censura constructiva) como para optar por una interpretación extensiva de sus atribuciones. Si no se quiere vaciar poco a poco de contenido lo que es propio de un parlamentarismo democrático, se impone una interpretación cuidadosa, más bien restrictiva de sus poderes.

Referencias de Derecho comparado
Esta necesidad se confirma a la vista de los precedentes del Derecho comparado.
Así, en Francia rige la misma prohibición de presentar proposiciones de ley y enmiendas que incrementen los gastos presupuestarios (art. 40 Constitución de 1958). Pero no es el Gobierno el que decide unilateralmente sino la Mesa de la Asamblea para las primeras y el presidente de la Comisión competente para las segundas. Y si el Gobierno muestra su disconformidad prevalece la decisión parlamentaria (art. 89Reglamento de la Asamblea Nacional). El único recurso que le cabe a este último es recurrir la ley, si es que llega a ser aprobada, ante el Consejo Constitucional. Merece destacar que esto es lo que rige en un país con un sistema en buena parte presidencialista.
También en Alemania el artículo 113 de la Ley Fundamental establece la necesidad de consentimiento del Gobierno para las leyes que conlleven aumento de los gastos presupuestarios o disminución de los ingresos. Pero, aparte de que se trata de un procedimiento escasamente empleado, lo que puede exigir el Gobierno es que el Bundestag suspenda su decisión sobre la ley correspondiente, pero no decretar sin más su finiquito. Si así lo decide tiene que remitir un informe razonado en las seis semanas siguientes a mostrar su disconformidad. Pero a partir de la recepción de este informe o transcurridas seis semanas desde la primera notificación el presidente del Bundestag puede incluir el proyecto correspondiente en el orden del día de la Cámara (art. 87 de su Reglamento). Y la misma puede teóricamente llegar a aprobar dicha ley. Y en ese caso al Gobierno solo le queda exigir una nueva deliberación sobre la misma. Acaso más significativo es que el escaso uso de este procedimiento se corresponde con la existencia de Gobiernos con amplio apoyo parlamentario como para impedir que dichas iniciativas parlamentarias acaben prosperando.

“Solución de equilibrio entre el necesario respeto a los requisitos constitucionales y las exigencias de discusión y debate de un Parlamento democrático”

Finalmente, debemos referirnos al sistema italiano. El artículo 81 de la Constitución, tras recoger el principio de equilibrio presupuestario, dispone que toda ley que suponga aumento de los gastos presupuestarios debe indicar los medios de hacer frente a los mismos, limitación que afecta a todas las leyes y, por tanto, tanto a las de origen parlamentario como a las gubernamentales. No añade nada sobre una supuesta potestad del Gobierno para oponerse a la tramitación de las iniciativas parlamentarias. Por si fuera poco, el artículo 5 de la Ley constitucional de 20 de abril de 2012, n. 1, prevé el establecimiento en el seno de las Cámaras, respetando su autonomía constitucional, de un organismo independiente con competencia para analizar las decisiones con repercusiones para la Hacienda pública y para valorar la observancia del equilibrio presupuestario. Por tanto, la preocupación por este último no ha llevado a esa suerte de veto gubernativo que parece estilarse entre nosotros”.

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