Derecho, Estados de alarma, excepción y sitio

El estado de alarma

A raíz de la pandemia declarada a nivel mundial, hecho del que se ha hablado en otro artículo anterior a este sobre la necesidad de declarar el estado de alarma, se está planteando la posibilidad de declararlo. La cuestión es que esta declaración se debería haber hecho ya, sobre todo porque los españoles seguimos sin ser conscientes de la gravedad de la situación, y, ante la llegada del fin de semana, la gente está saliendo de fin de semana como si no pasase nada.

Vamos a explicar un poco mejor que ayer el estado de alarma. El punto de partida es el artículo 116 de la Constitución. Antes de seguir con la exposición, hay que señalar que “el desarrollo normativo del art. 116 se contiene en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio y los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. La primera es fruto de un proyecto de ley más amplio, que con el nombre de Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana se presentó en 1979 y que daría lugar a la hoy derogada Ley Orgánica 11/1980, de 1 de diciembre, sobre los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la Constitución y a la LO 4/1981. La forma normativa de ley orgánica viene impuesta por el primer párrafo del art. 116, en coherencia lógica con la exigencia de este rango para las leyes que desarrollen derechos fundamentales y libertades públicas, establecida por el art. 81.1 CE. Es preciso mencionar también el artículo 5.1.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que dispone que “Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde (…) declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio”. Puede, además, citarse la concurrencia de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y, aun de forma negativa en tanto en cuanto prevé expresamente no aplicar las potestades propias de los estados ahora estudiados, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional”.

A contaminación, hay que señalar que estos estados declarados en el artículo 116 y desarrollados por la LO 4/1981 “tienen vigencia “cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes”, según establece  la Ley Orgánica. 4/1981, de 1 de junio de Estados de Alarma, Excepción y Sitio, que establece las competencias y limitaciones correspondientes aunque también son recogidos por la Constitución Española en su artículo 116.

El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado por el Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados.

La decisión de declarar el estado de sitio la toma el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a propuesta exclusiva del Gobierno.

El estado de excepción será declarado mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados.

La Ley Orgánica 4/1981 no prevé intervenciones específicas de las Fuerzas Armadas en los estados de alarma y de excepción, lo que no quiere decir que tales circunstancias no incidan también en la Administración Militar.

En esas circunstancias el Gobierno, que dirige la política militar y de la defensa, asumirá todas las facultades extraordinarias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica de Estados de Alarma, de Excepción y de Sitio, y designará la autoridad militar que, bajo su dirección, haya de ejecutar las medidas que procedan”.

Llegados aquí, se debe de señalar que “pasando a los distintos supuestos, el estado de alarma se declara en todo o parte del territorio nacional por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, de oficio o a petición del Presidente de la Comunidad Autónoma afectada, cuando acontezcan catástrofes, calamidades o desgracias públicas tales como terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves, situaciones de desabastecimiento y paralización de los servicios esenciales para la comunidad que determine alguno de los resultados anteriores, como consecuencia de huelgas o conflictos colectivos. El Decreto gubernamental debe determinar el ámbito territorial, los efectos y la duración del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días, salvo autorización del Congreso de los Diputados y debe comunicarse a esta Cámara, junto con los Decretos que se dicten durante su vigencia. De la comunicación del Gobierno se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que proceda. En cuanto a la autorización de prórroga, que debe solicitarse antes de expirado el plazo inicial, su aprobación corresponde al Pleno, tras un debate ajustado a las normas establecidas en el art. 74.2 del Reglamento para los de totalidad. Los Grupos parlamentarios pueden presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones de la prórroga hasta dos horas antes del mismo.

     El estado de alarma no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que su declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas de la autoridad competente, concepto éste referido al Gobierno o, por delegación de éste, al Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. Se produce en este caso una concentración de potestades en el Estado cuya constitucionalidad ha sido ratificada por la STC 133/1990, de 19 de julio, por entender que en estos supuestos aparece de forma indudable un interés general que la justifica. Es posible, sin embargo, una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el art. 11 LO 4/1981, que faculta al Gobierno para imponer límites a la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, practicar requisas temporales de bienes, imponer prestaciones personales obligatorias, ocupar transitoriamente todo tipo de industrias y explotaciones, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e imponer las órdenes necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios afectados por una huelga o una medida de conflicto colectivo.

     El estado de alarma es el único de los previstos en el artículo 116 que ha sido aplicado hasta la fecha. El 4 de diciembre de 2010 el Gobierno aprobaba, en Consejo de Ministros, el Real Decreto 1673/2010, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. El texto de la citada disposición justificaba la medida en los siguientes términos: “Las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre del espacio aéreo español, como consecuencia de la situación desencadenada por el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo, impiden el ejercicio del derecho fundamental mencionado y determinan la paralización de un servicio público esencial para la sociedad como lo es el servicio de transporte aéreo. Todo ello constituye, sin duda, una calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad de los perjuicios causados”.

     El ámbito de aplicación del Real Decreto abarcaba todo el territorio nacional y en virtud del mismo, “todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasan a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.Uno de la Ley Orgánica 4/1981”. Durante la vigencia del estado de alarma, el artículo 6 del Real Decreto facultaba al Jefe del Estado Mayor del Aire y a las autoridades militares que éste designara para adoptar las decisiones pertinentes.

     El estado de alarma se dicta con una duración prevista de 15 días, si bien el Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, solicitó al Congreso de los Diputados la autorización para prorrogar el estado de alarma durante 30 días más. El Pleno de la Cámara Baja debatió y aceptó esta petición en su sesión del 16 de diciembre de 2010 (DS 214, de 16/12/2010). En la misma se votó la solicitud del Gobierno, que fue aprobada sin modificaciones, y una propuesta sobre el alcance y las condiciones de la prórroga que fue rechazada. A raíz de lo anterior el 18 de diciembre de 2010 se publica en el BOE el Real Decreto 1717/2010 que prorroga el estado de alarma decretado anteriormente “en sus mismos términos” (art. 1) hasta las 24 horas del 15 de enero de 2011.

     Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que “Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”. Dado que la prórroga implicaba extender el estado de alarma hasta el mes de enero, que de acuerdo con el artículo 73 de la Constitución se encuentra fuera de los períodos de sesiones, podía darse que fuera necesario articular algún mecanismo que permitiera mantener las Cámaras convocadas. No obstante, ello se entendió innecesario dado que realmente al Parlamento no le restaba ninguna función adicional en relación con el estado de alarma más allá de controlar la labor del Ejecutivo. Se entendió que, en el caso de que surgiera la necesidad de adoptar alguna decisión, bastaba con recurrir a los instrumentos ordinarios de convocatoria del Pleno previstos en el artículo 73 de la Constitución  De esta forma, sin más intervenciones del Congreso, el 15 de enero de 2011, a las 24 horas, decaía el primer estado excepcional que ha tenido lugar bajo la Constitución de 1978.

     Como consecuencia de la declaración del estado de alarma se produjeron una serie de recursos contencioso-administrativos impugnando el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre. El Tribunal Supremo inadmitió tales recursos y la parte actora interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Así, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica del estado de alarma y su alcance en la STC 83/2016, de 28 de abril de 2016 (FJ 7 y 8), a la que procede remitirse”.

Por lo que respecta a la duración, hay que señalar que “el estado de alarma tendrá una duración máxima de 15 días, para su prórroga será necesaria la autorización del congreso de diputados. El decreto del consejo de ministros determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma”.

En cuanto al desarrollo legislativo, la Ley Orgánica que desarrolla estos artículos hace contempla que “en su artículo 4 queel estado de alarma podrá ser decretado cuando haya «una alteración grave de la normalidad», y detalla que esta puede ser «una crisis sanitaria», «tales como epidemias y situaciones de contaminación graves».

En el artículo 11, el estado de alarma permite «limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”.

La declaración del estado de alarma se lleva a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. La ley señala que ese decreto tiene que determinar el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.

A los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad.

Por la declaración del estado de alarma todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, «quedarán bajo las órdenes directas de la autoridad competente en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza”.

Asimismo, cuando la autoridad competente sea el presidente de una comunidad autónoma podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actuarán bajo la dirección de sus mandos naturales.

El decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción”.

Y por todo ello es por lo que hay que declarara el estado de alarma, además de por la mala cabeza de los españoles de a pie.

FUENTES:

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