Derecho general

La reforma del Senado. ¿Qué función cumple esta institución? ¿Es realmente necesaria?

Desde hace un tiempo se está planteando en España eliminar la institución del Senado, la Cámara alta dentro del Poder Legislativo estatal. Y ello por todo el proceso de creación de leyes, que en muchas ocasiones hace ver una supremacía del Congreso sobre el Senado. Por esto cabe preguntarse si esta institución es realmente necesaria, o si la deberíamos eliminar y así quitar cargos públicos. En algunos países europeos, como Hungría, esta institución ya no existe.

En una noticia del periódico ABC del año 2013, ya se hacía referencia a que “la Cámara Alta nació como una reunión de notables, de hombres de alta cuna. Sus raíces se remontan al Estatuto Real de 1834, promulgado en la época de Isabel II. Con él se instaura un sistema bicameral del
que beberán las futuras constituciones españolas.

El Senado desapareció durante la dictadura de Primo de Rivera, la Segunda República y el Franquismo y resucitó mediante la Ley de Reforma Política. La Constitución de 1978 recuperó la Cámara Alta, pero con un papel muy distinto: según el artículo 69.1, será la Cámara de representación territorial. Un rol protagonista en el nuevo estado descentralizado.

Sin embargo, el diseño final del sistema bicameral español deja a la Cámara Alta con un papel secundario, sin apenas poder decisorio. Su única tarea será repercutir el eco sordo de lo que se decide en la Cámara Baja.

Desde el punto de vista bicameral, el Congreso de los Diputados ostenta un claro protagonismo en la función legislativa, mientras que el Senado ocupa una posición de segunda lectura.

Así, los proyectos de ley del Gobierno –con mucho los más numerosos- se presentan y se tramitan en la Cámara Baja. El Senado puede vetarlos o enmendarlos, pero tanto sobre el veto como sobre las enmiendas decide finalmente el Congreso. Lo mismo ocurre con el proyecto anual de presupuestos generales del Estado.

De otro lado, aunque el Senado controla al Gobierno a través de preguntas, interpelaciones y comparecencias, la relación de confianza se da exclusivamente con la Cámara Baja: es ésta la que inviste al Presidente del Gobierno al comienzo de la Legislatura y la que puede destituirle mediante la aprobación de una moción de censura o la no aprobación de una cuestión de confianza.

La sociedad hace tiempo que percibió esta duplicidad absurda y exige saber porque razón debe pagar por una institución que no le aporta en principio ninguna utilidad y que actúa en demasiadas ocasiones como lugar de retiro de viejas glorias políticas”.

Siguiendo esta misma noticia, cabe decir lo siguiente:

“¿Pero por qué es tan difícil abordar el cambio? En la opinión de Jerónimo Sánchez Blanco, ex diputado y constituyente, «el Senado podría convertirse en la piedra angular del Estado de las Autonomías si lo
reformamos y nos olvidamos «de esa cámara de notables, nobles y arzobispos», pero el problema es que «los partidos políticos no quieren».

Bernardo Bayona trató de hacerlo. El socialista fue uno de los miembros de la ponencia de reforma del Senado del 94 que nunca llegó a ver la luz. Este ex vicepresidente de la Cámara Alta considera que ahora mismo es «una obligación política su reforma» y que esta «debería incluir una modificación del Titulo VIII, el correspondiente al modelo territorial del Estado».

En la opinión de este socialista que ha pasado dos décadas de su vida al servicio de la Cámara Alta abordar la reforma ahora mismo es imprescindible. «La población se pregunta “¿Por qué hay que pagar al Senado?» Porque lo cierto es que si el Senado desapareciera ahora mismo no pasaría nada».

Soluciones

El bicameralismo no es una anomalía del sistema español. Existen segundas cámaras en Estados Unidos, México, La India, Bélgica, Austria o Alemania.

Un grupo amplio de expertos considera que el constitucionalismo español bebe en muchos sentidos del alemán y, en ese sentido el Senado podría acomodarse fácilmente en una versión española del Bundesrat, el órgano de representación de los dieciséis «länder» germanos. En la opinión de Ignacio Molina, investigador del Real Instituto Elcano y profesor de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid «lo ideal sería un Senado inspirado por una parte «en las actuales Conferencias Sectoriales», donde se reunen representantes de cada Comunidad Autónoma para tratar temas en concreto, y por otra «en el Bundesrat alemán».

La composición del Bundesrat es distinta de la de otros órganos legislativos propios de los Estados federados (como, por ejemplo, el
Senado estadounidense). Sus miembros son nombrados y retirados directamente por los gobiernos regionales.

En esta situación, opina Molina, podrían ocurrir «cosas interesantes». Por ejemplo, en la reforma educativa algunos de representantes autonómicos del Partido Popular se opusieron a la reforma Wert en la que se pedía un 6,5 para obtener una beca. En esta situación, con una Cámara alta con verdaderos poderes «podría haberse dado la paradoja de que un Senado de mayoría Popular paralizara la reforma educativa».

El exdiputado Jerónimo Sánchez Blanco también cree que «hay que incardinar a las autonomías en el Senado», solo que no al estilo del Bundesrat, sino a través de representantes elegidos por los parlamentos autonómicos. «Es la única manera de que el pluralismo político quede representado», considera.

Elija la fórmula que elija, en plena crisis institucional el Senado tiene (quizás) la última oportunidad de hacerse un lavado de cara. De ser lo que debería haber sido o de simplemente, dejar de ser. En palabras de Pío García- Escudero, «no es el momento de apostar en ningún caso por menos Parlamento y, por tanto, menos democracia; todo lo contrario: más Parlamento, más democracia».

Como destacaba también el periódico La Vanguardia, “la reforma constitucional es necesaria e ineludible para un grupo de diez reputados catedráticos que hoy dan a conocer un informe con sus ideas para abordarla, entre ellas un cambio “radical” en el Senado, cuyos miembros ya no serían elegidos por votantes y Parlamentos Autonómicos sino por las Comunidades.

“Ideas para una reforma de la Constitución” es el título del documento que han consensuado catedráticos de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo de varias universidades tras un trabajo de cuatro meses realizado a iniciativa propia, a modo de “voluntariado cívico”, a raíz de su gran “preocupación” por la situación que vive España y la falta de reformas legislativas.PUBLICIDADinRead invented by Teads

Son palabras del catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense Santiago Muñoz Machado, quien en rueda de prensa ha dado cuenta del informe, de veinte páginas, acompañado de seis coautores más, previamente a una presentación más solemne en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.

Eliseo Aja, Ana Carmona, Francesc de Carreras, Javier García Roca, Alberto López Basaguren y José Antonio Montilla son los seis catedráticos que han explicado algunos pormenores de su iniciativa, con la que pretenden animar a la clase política a una reforma constitucional que ven urgente, sobre todo en lo que se refiere al modelo de organización territorial del Estado.

Todos apuestan por acometer “con seriedad”, según Muñoz Machado, una modificación de la Carta Magna aunque sin reformas de “corte revolucionario” que pudieran abrir un proceso constituyente.

Serían cambios parciales de la Constitución de 1978 y otras leyes que respeten los “principios y valores” de la ley fundamental.

Son varios los aspectos que han analizado, y entre ellos destaca renovar el Senado a modo de “Cámara territorial federal”, un instrumento imprescindible a su entender para reforzar la implicación de las Comunidades Autónomas en el Estado.

Eliseo Aja plantea un “cambio radical” de la Cámara Alta, que siguiendo el modelo del Bundesrat, donde están representados los “Länder” de la República Federal Alemana, estuviera conformado sólo por senadores elegidos por los propios Gobiernos autonómicos, y al que se diera capacidad para aprobar las leyes que afectan a las autonomías, en materias como educación o financiación.

Aja subraya que la Cámara Alta alemana es la “más eficaz del mundo” y cree que este modelo encaja perfectamente en un Estado Autonómico necesitado de cohesión.

Además permitiría, tal y como añade Javier García Roca, superar un Senado actualmente dominado por la mecánica de partidos, “inútil” desde el punto de vista legislativo y que no actúa como auténtica Cámara Territorial.

La redefinición del reparto competencial es otro de los ejes básicos de la propuesta; tal y como está definido en el artículo 149 de la Constitución ha sido fuente de continuos y numerosos conflictos que ha tenido que resolver el Tribunal Constitucional.

Los catedráticos proponen un nuevo régimen donde la Constitución fije claramente las competencias exclusivas del Estado y deje a las Comunidades regular las demás mediante sus Estatutos de Autonomía.

Unos estatutos cuyo régimen sería “sustancial” transformar, en opinión de Santiago Muñoz Machado, quien plantea permitir a cada comunidad, al igual que ocurre en los Estados federales, aprobar el suyo independientemente, incluso llamándolo “Constitución”, sin tener que pasar como ahora por el filtro de las Cortes Generales.

Eso sí, todos estos cambios no deben estudiarse pensando sólo en el conflicto de Cataluña y con los independentistas como únicos interlocutores, advierten los autores, preocupados por que se entienda que la Constitución necesita “algunos arreglos” tras 40 años sin apenas cambios”.

En cuanto a sus funciones, hay que destacar en primer lugar que “el artículo 69.1 de la Constitución Española define al Senado como ‘la Cámara de representación territorial‘, y es que es precisamente en el ámbito territorial y autonómico donde el Senado encuentra su principal marco de actuación.

Así, el Senado se encarga de:

A) Autorizar los acuerdos de cooperación entre las distintas Comunidades Autónomas.

B) Dotar, distribuir y regular el Fondo de Compensación Interterritorial.

C) Adoptar las medidas necesarias para obligar a las Comunidades Autónomas a cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales.

El Senado también es responsable de prevenir cualquier actuación de cualquier Comunidad Autónoma que pueda perjudicar el interés general de España.

Discernir la necesidad de dictar leyes de armonización de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas.

Función legislativa

Otra de las funciones del Senado es la legislativa, función que comparte con la Cámara Baja, es decir, con el Congreso de los Diputados. Ambas instancias toman parte en el procedimiento legislativo aunque, por lo general, el Senado lo hace en una posición de inferioridad en relación a la Cámara Baja.

Esto es así porque, en España, los textos legislativos surgen siempre del Congreso de los Diputados y pasan a continuación al Senado para ser deliberados y discutidos. El plazo de tiempo para esta deliberación es, además, bastante reducido: dos meses por norma general. Solamente hay un caso en el que el Senado interviene antes que el Congreso de los Diputados en la elaboración de los textos legislativos: cuando se trata de proyectos relacionados con el Fondo de Compensación Interterritorial.

Por otra parte, hay que decir que el Senado puede vetar o interponer enmiendas a los textos legislativos que le sean remitidos desde el Congreso de los Diputados.

Función de control sobre el Gobierno

La tercera función del Senado es de control e impulso político. En virtud de esta función, el Senado ejerce una función de control sobre el Gobierno solicitando información al mismo cuando así lo estime conveniente, sometiendo a debate su actuación e instando al mismo a orientar su línea política en una u otra dirección.Función de control de la política exterior

El Senado cumple un papel muy importante en lo referido al control de la política exterior, hasta tal punto que tiene la facultad de autorizar o denegar la ratificación de tratados internacionales. En cualquier caso, para que éstos tratados puedan salir adelante, tienen que ser autorizados por las dos cámaras que integran el Parlamento: el Senado y el Congreso de los Diputados.

Dos situaciones decisivas

Por otro lado, existen dos situaciones en las que la opinión, y más todavía, la mayoría en el Senado resulta decisiva. Por un lado, la reforma constitucional, por otro, la intervención de una Comunidad Autónoma.

En cuanto a la reforma de la Constitución se pueden dar dos tipos de procedimientos: el ‘simple’ y el ‘agravado’. El ‘simple’ es el que se ha aplicado en las dos reformas constitucionales que se han realizado en España desde 1978 y que se aplica en la reforma de cualquier parte de la Constitución, excepto el Título Preliminar (España es indivisible y democrática), el capítulo segundo, Sección 1ª del Título I (derechos fundamentales y libertades públicas), o el Título II (La Corona).

La propuesta de reforma precisa ser aprobada por mayoría de tres quintos en el Congreso y el Senado. Si no se consigue, sería necesario formar una comisión de Congreso y Senado que propongan un texto nuevo. Por último, si no hubiera acuerdo, todavía se podría aprobar la reforma, mas se necesita la mayoría absoluta en el Senado y mayoría de dos tercios en el Congreso.

En caso de que la reforma de la Constitución sea ‘agravada’, tendría que aprobarse por mayoría de dos tercios en Congreso y Senado y, tras unas nuevas elecciones, el nuevo Congreso y Senado tendrían que aprobar de nuevo con una mayoría de dos tercios la reforma para que los ciudadanos antes de que los ciudadanos la aprueben en referéndum.

Además de la reforma constitucional, el Senado tiene la última palabra en la aplicación del artículo 155 que permitiría al Gobierno intervenir en Cataluña, quitarle competencias al Parlament si desobedece leyes e incluso al Gobierno de la Generalitat”.

Llegados a este punto, cabe preguntarse si realmente es necesario el Senado. Cabe señalar, siguiendo al Blog jurídico Hay Derecho, del periódico Expansión, que, “según el artículo 69 de la Constitución Española, el Senado es la Cámara de representación territorial. Tiene varias funciones que están subordinadas a las funciones del Congreso de los Diputados. Hay una excepción a esta regla, que se encuentra consagrada en el artículo 155 de la Carta Magna española, que regula la compulsión o coerción estatal y que señala en su primer apartado que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

El Senado es inútil a nivel jurídico, como dice Francesc de Carreras. Xose Manuel Pérez Bouza, senador del BNG, ya señaló en una entrevista que el Senado no sirve para nada relacionado con la satisfacción de los intereses generales y Carolina Punset ha indicado que “no se puede ahorrar en un sistema que funciona y que era envidiado, sino en senados y diputaciones”. Todo el mundo sabe que el Senado hace pocas cosas según el ordenamiento jurídico español.

Realmente, el Senado, que, ciertamente, no es un órgano legislativo de representación territorial, solo está sirviendo para derrochar fondos públicos y para poder otorgarle plazas de trabajo a dirigentes políticos que, sin el desconcertante bicameralismo estatal, no tendrían un buen puesto al que aferrarse. Como bien destaca José Ortega, se ha intentado “buscar para el Senado una función que lo personalice y lo diferencie del Congreso”, pero no tiene sentido que se le otorguen más funciones, ya que, en caso de que se ejecutara esa propuesta, los procedimientos en los que intervendría serían más lentos e ineficaces, siendo suficiente la existencia del Congreso de los Diputados. Albert Rivera ya ha dicho sobre el Senado que hay que reformarlo o cerrarlo, siendo mejor opción la segunda.
Los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas están formadas por una sola cámara y funcionan perfectamente. De momento, lo único que es posible celebrar es que a nadie se le haya ocurrido que los Parlamentos autonómicos también sean bicamerales para poder colocar a más políticos en las Comunidades Autónomas. Esta medida sería desastrosa para los presupuestos públicos.

Existen dos buenas opciones en lo que se refiere a la existencia del Senado:

  1. Suprimir el Senado, de modo que el Parlamento nacional dejaría de ser bicameral para pasar a ser monocameral. Roberto Blanco defiende esta idea.
  2. Sustituir el Senado por un órgano en el que estuvieran representados verdaderamente las Comunidades Autónomas, que asumiría la forma de Consejo estatal, que debería estar constituido por alguno de los dos siguientes colectivos:
    1. Por los Presidentes de los Parlamentos autonómicos.
    2. Por un representante de cada uno de los Parlamentos autonómicos, que sería nombrado en cada Comunidad Autónoma por la mayoría absoluta del órgano legislativo.

La aplicación de cualquiera de las dos medidas serviría para lograr una clara reducción de los costes económicos del Parlamento. Además, cualquiera de ellas haría que el sistema parlamentario fuera más coherente, ya que:

  • Si se optara por suprimir el Senado, se conseguiría reducir el tiempo de duración de la tramitación de las leyes ordinarias y de las leyes orgánicas. En cuanto al mecanismo del articulo 155 de la Constitución Española, hay que decir que podría sustituirse la intervención del Senado por la intervención de los Parlamentos autonómicos, representados por sus respectivos Presidentes, o por la intervención del Congreso de los Diputados.
  • Si se optara por sustituir el Senado por un órgano constituido por los Presidentes o representantes de los Parlamentos autonómicos, dicho órgano podría tener cierta relevancia en el procedimiento legislativo y la función de intervenir en el procedimiento del articulo 155 de la Constitución.

Es verdad que no sería un problema para los ciudadanos realizar modificaciones de la Carta Magna española si con ellas se consigue reducir una institución costosa que poco beneficia a la sociedad, pero también es cierto que sería necesario reformar la Constitución Española de 1978 para alterar o suprimir el Senado y que, como dice Juan José Laborda, “cerrarlo sería igual de difícil que reformarlo”. Es posible que algún día se estudie cambiar o eliminar el Senado con cierta seriedad y que pueda ser verdad lo que establece la Sentencia de Tribunal Constitucional 24/1990, que dice que el sistema legislativo logra que “los sujetos a las normas sean, por vía de la representación parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurídico”.

Estamos viendo que las funciones del Senado son limitadas y que además es costoso, ya que está muy limitado, y, aunque sea la Cámara Alta, es el Congreso de los Diputados quien suele tener un papel fundamental y superior en nuestro sistema bicameral. Por tanto, el Senado sí sería una institución prescindible, pero hay que señalar que para eliminar el Senado habría que reformar la Constitución por el sistema agravado, por lo que es muy difícil su eliminación.

Por tanto, como conclusión, se puede destacar que se puede eliminar esta institución, aunque sea a través de un proceso largo y costoso, ya que permitiría la reducción de cargos públicos y más ahorro.

FUENTES:

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