Derecho, Principio de igualdad entre mujeres y hombres

La evaluación de impacto normativo por razón de género. Parte I

Es quizá uno de los pasos más necesarios para elaborar leyes que no vulneren el principio de igualdad en la regulación de los pincipios, materias y derechos que reconoce nuestra Constitución.

Dicho esto, hay que señalar que “un Informe de impacto de género es un documento que se elabora por el departamento competente antes de la aprobación de la propuesta normativa o del proyecto del plan especial, en el que se recoge una evaluación previa sobre los resultados y efectos de las disposiciones normativas sobre mujeres y hombres de forma separada, y la valoración de estos resultados, en relación con la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

En un informe de impacto de género, se recoge el análisis ex ante del proyecto que se promueve, con el objetivo de verificar si, en el momento de planificar las medidas contenidas, se ha tenido en cuenta el impacto que producirán en los hombres y en las mujeres, advirtiendo de cuáles pueden ser las consecuencias deseadas y no deseadas, proponiendo, en su caso, su modificación. (Página 22, Instituto de la Mujer (2005): “Informes Impacto de género. Guía de aplicación práctica para la elaboración de informes de impacto de género de las disposiciones normativas que elabore el gobierno de acuerdo a la Ley 30/2003”.)

¿Por qué son necesarios?

Pensemos, por ejemplo, en la situación de las mujeres y hombres en el mercado laboral:

La tasa de paro de las mujeres ha sido tradicionalmente bastante superior a la de los hombres, llegando incluso a duplicarla, salvo al inicio de la última crisis económica, ya que se produjo un aumento del paro masculino excepcional como consecuencia de los efectos que tuvo dicho crisis en el sector de la construcción, fuertemente masculinizado. Así, por ejemplo, de acuerdo con los datos de la EPA del IV trimestre de 2006, la tasa de paro masculina se situaba en el 6,06% y la femenina en el 11,36%. En 2011, en relación al mismo período, las tasas fueron 22,46% y 23,32% respectivamente.

Los datos de la EPA del cuarto trimestre de 2017 reflejan una tasa de paro del 18,45 % en las mujeres y del 15,07% en los hombres.

Es decir, aunque en nuestra Constitución, el artículo 14 recoge la igualdad de mujeres y hombres, esta igualdad no es real y las mujeres tienen más dificultades de acceder, mantenerse y promocionarse en el mercado laboral”.

En segundo lugar, una vez dicho esto, hay que indicar que, “sin ningún género de duda puede afirmarse que el procedimiento de aprobación del planeamiento territorial y urbanístico es cada vez más complejo. No sólo por la materia que comprende, también por el procedimiento que necesariamente ha de seguirse hasta llegar al documento que finalmente se apruebe. Uno de los problemas prácticos -y no menor- a que se enfrentan las Administraciones Públicas es el relativo a los informes previos que han de solicitarse durante el proceso de aprobación del planeamiento que deben emitir los distintos órganos competentes de las Administraciones, que vienen exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias. Necesarios, en cualquier caso, para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar; adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, como destacaba el antiguo artículo 81 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Desde luego, la dispersión de la normativa sectorial y la diversidad de intereses en presencia de las distintas Administraciones Públicas no facilita la tarea, lo cual genera una inseguridad jurídica en una materia, la procedimental, en la que los tribunales de justicia suelen emplear criterios rigoristas, pues no son pocas las resoluciones que declaran la nulidad de las disposiciones generales sometidas a su juicio por ausencia o insuficiencia de los informes preceptivos que deben acompañar en el procedimiento de elaboración, y que impiden averiguar si la decisión final tomada es la correcta ante la ausencia de los elementos de juicio necesarios que el informe aporta.

La operatividad de los referidos informes es particularmente intensa en el ámbito territorial y urbanístico, visto que, en palabras de la STS de 9 de marzo de 2011 (RC 3037/2008) «la ordenación territorial y urbanística es una función pública que persigue dar una  respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación», y teniendo en cuenta también que es en ese medio físico donde convergen sectores materiales de diversa procedencia que persiguen objetivos muy distintos entre sí y que tendrán que reflejarse en el instrumento de planeamiento de que se trate: en materia de aguas, defensa nacional, carreteras, patrimonio cultural, medio ambiente y un largo etcétera. Una muestra palpable de cuanto estamos señalando viene dada por las instrucciones técnicas urbanísticas de Castilla y León de 2005 y 2011, tituladas “sobre emisión de informes previos en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico” y que, como explica su preámbulo, uno de los mandatos que más problemas prácticos ha planteado la Ley 5/1999 de urbanismo ha sido la solicitud de informes previos durante el procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico: qué informes han de solicitarse en cada caso, en qué momento debe hacerse y cuáles son sus efectos.

En lo que sigue se va a hacer referencia a un informe al que no estábamos acostumbrados en el ámbito urbanístico y territorial: el informe de impacto de género. Particularmente desde que tuviéramos noticia reciente de que el Tribunal Supremo y los Tribunales de Justicia hayan anulado instrumentos de planeamiento a causa de su omisión o insuficiencia. Para ello analizaremos las Sentencias más representativas al respecto, aunque antes conviene hacer una somera referencia a la razón de ser del mismo.

Pese a la dispersión normativa reinante en la materia, el informe de impacto de género se encuentra regulado, en la legislación estatal, en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, lo que supuso dar una nueva redacción a los artículos 22.2 y 24.1.b) de la Ley 50/1997 del Gobierno. En la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, así como en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del impacto normativo y que debe contener como uno de sus apartados el impacto por razón de género. En términos idénticos se expresa actualmente el artículo 26.3.f) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, relativo al procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, a cuyo efecto el informe de impacto de género analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma —anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias— desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.

La evaluación del impacto en función del género viene empleándose mucho en el ámbito de la cooperación al desarrollo, reflejándose en los textos internacionales de derechos humanos sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, en donde destaca la IV conferencia mundial de mujeres, celebrada en Beijing en 1995. También el derecho europeo ha sido particularmente sensible a esta cuestión, adoptando un importante número de disposiciones al respecto reconociendo como una de sus prioridades el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad.

En lo que aquí interesa la regulación mencionada obliga a que los proyectos de ley y las disposiciones reglamentarias vayan siempre acompañados de un informe sobre el impacto de género de las medidas que se establezcan en el mismo. Concretamente, el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007 –EDL 2007/12678exige a todos los proyectos de disposiciones de carácter general y los planes de especial relevancia económica, social, cultural y artística que se sometan a la aprobación del Consejo de Ministros a incorporar un informe sobre su impacto por razón de género. En parecidos términos se expresa la normativa autonómica. En todas las Comunidades sin excepción se incorpora alguna suerte de medidas para la integración de la perspectiva de género en la actuación de los poderes y administraciones públicas. Sirva de ejemplo lo señalado en el artículo 19 de la Ley vasca 4/2005, de 18 de febrero –EDL 2005/4624-, que dispone que antes de acometer la elaboración de una norma o acto administrativo el órgano administrativo que lo promueva ha de evaluar el impacto potencial de la propuesta en la situación de las mujeres y en los hombres como colectivo. Para ello, ha de analizar si la actividad proyectada en la norma o acto administrativo puede tener repercusiones positivas o adversas en el objetivo global de eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres y promover su igualdad. Específicamente, el artículo 31.3 de la Ley Orgánica 3/2007, obliga a las Administraciones Públicas a tener en cuenta la perspectiva de género en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, utilizando para ello mecanismos e instrumentos que fomenten y favorezcan la participación ciudadana y la transparencia.

En la elaboración de los informes de impacto de género cobra especial protagonismo el denominado principio de transversalidad, dirigido a integrar la perspectiva de género o “mainstreaming” en las legislaciones, en las políticas, programas y proyectos públicos. De acuerdo con la definición que del mismo ofrece el Instituto de la Mujer, la transversalidad de género significa la aplicación de las políticas de igualdad en las políticas generales y se concreta introduciendo la igualdad en todas las fases de la intervención pública, porque se entiende que los diferentes programas deben incorporar medidas a favor de la igualdad, al objeto de evitar sesgos o discriminaciones en las políticas generales que deban ser corregidos posteriormente. El artículo 15 de la Ley Orgánica 3/2007 recoge expresamente el principio de transversalidad cuando señala que el principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres informará, con carácter transversal, la actuación de todos los Poderes Públicos, obligando a que las Administraciones públicas lo integren de forma activa en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades”.

En cuanto al Marco normativo, hay que destacar que “las referencias que se deben tener siempre en cuenta a la hora de justificar la evaluación del impacto de género de las normas y políticas públicas son las siguientes:

  • LEY 30/2003, DE 13 DE OCTUBRE, SOBRE MEDIDAS PARA INCORPORAR LA VALORACIÓN DEL IMPACTO DE GÉNERO EN LAS DISPOSCIIONES NORMAIVAS QUE ELABROE EL GOBIERNO. Aunque solo aplica para el ámbito de la Administración General del Estado, esta ley es una referencia en materia de impacto de género ya que es la primera que establece la obligación de la realización de los informes de impacto de género sobre los anteproyectos de ley, reglamentos normativos, etc.
  • LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES. La aprobación de esta norma supuso un punto de inflexión en el marco normativo de igualdad al regular directamente la estrategia de la transversalidad de género. En sus artículos 4 y 15, recoge respectivamente que, primero, la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres es un principio informador del ordenamiento jurídico y que tendrá que observarse e integrarse en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, segundo, que el principio de igualdad deberá guiar de forma transversal la actuación de todos los poderes públicos, teniendo las administraciones públicas que contemplarlo de forma activa en la adopción, la ejecución y la realización del presupuesto de todas sus actividades. Asimismo, en su artículo 19 se regulan los informes de impacto de género y establece la obligación e incorporar dichos informes en los expedientes normativos de los proyectos de disposiciones de carácter general y los planes de especial relevancia.
  • REAL DECRETO1083/2009, DE 3 DE JULIO, POR EL QUE SE REGULA LA MEMORIA DE ANÁLISIS DEL IMPACTO NORMATIVO. La norma contempla las distintas dimensiones que ha de tener en cuenta la memoria, incluyendo entre ellas el impacto por razón de género, para lo que se establece que se deberán analizar y valorar los resultados previsibles del proyecto normativo desde la perspectiva de género, con el fin de contribuir a la igualdad. En este análisis y valoración del impacto de género de la norma se tendrán en cuenta, al menos, una serie de indicadores previstos en la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo a que se refiere la disposición adicional primera de la citada ley.
  • ESTRATEGIA MADRILEÑA PARA LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES ENTRE MUJERES Y HOMBRES 2018-2021. En su Eje 9, de Incorporación de la perspectiva de género en la Administración, incluye el requerimiento y emisión de los Informes de Impacto de Género ex ante a las Consejerías y organismos participantes de la estrategia (Medida 139), reconociendo su carácter preceptivo pero no vinculante de conformidad con la normativa vigente. Al tiempo, a la Administración Autonómica se le reconoce el papel de asesorar y formar a las entidades locales en la elaboración de dichos informes (Medida 140).

El marco normativo no puede transformar por si mismo la manera de entender el mundo pero sí es un indicador de cómo las sociedades interpretan el mundo. Asumir que la perspectiva de género también ha de incluirse en la manera en que concebimos el diseño de los espacios urbanos es sin duda una ampliación de la mirada que se origina en las propuestas de los movimientos sociales emancipadores, como el feminismo.

Que exista un marco regulador que guía a las administraciones públicas hacia un urbanismo inclusivo, sostenible y amable con las personas es prueba de que las instituciones van avanzando junto con las demandas sociales mas contemporáneas en términos de derechos y equidad”.

FUENTES:

  1. Evaluación del Impacto de Género en el urbanismo: marco normativo. Ana Fernández de Vega: http://anafernandezdevega.es/evaluacion-del-impacto-de-genero-en-el-urbanismo-marco-normativo/
  2. El informe de impacto de género en el planeamiento territorial y urbanístico. Guillermo Ruiz Arnáiz. El Derecho: https://elderecho.com/el-informe-de-impacto-de-genero-en-el-planeamiento-territorial-y-urbanistico
  3. ¿Qué es el impacto de género en la normativa? AGORARSC: https://www.agorarsc.org/que-es-el-impacto-de-genero-en-la-normativa/

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