Derecho Financiero y Tributario, Entidades locales

Financiación de las entidades locales. Parte I

En primer lugar, cabe señalar que “la autonomía local tiene una perspectiva financiera que se traduce en la capacidad de las entidades locales para gobernar sus respectivas haciendas. Esta capacidad, como decía la exposición de motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), involucra a las propias corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros, permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal y como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional.

Implícito en el principio de autonomía, y como garantía del mismo, está el principio de suficiencia financiera, que se soporta sobre las dos vías fundamentales e independientes de financiación: los tributos propios y la participación en tributos del Estado, que desde 1988 y con modificaciones, funcionan de forma integrada con el objetivo de proporcionar el volumen de recursos económicos que garantice la efectividad del principio.

Ambos, autonomía y suficiencia, se articulan entre sí de tal suerte que se supeditan mutuamente. El principio de autonomía coadyuva a la realización material de la suficiencia financiera en la medida en que ésta depende en gran parte del uso que las corporaciones locales hagan de su capacidad para gobernar sus respectivas haciendas y, en particular, de su capacidad para determinar, dentro de ciertos límites, el nivel del volumen de sus recursos propios. Por su parte, la suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local pues, sin medios económicos suficientes, ésta no pasa de ser una mera declaración formal.

El sistema de financiación no solo busca la efectividad de los principios de autonomía y suficiencia financiera en el ámbito del sector local, sino que hace responsables de alcanzarla a los propios poderes locales, en colaboración con el Estado y las comunidades autónomas”.

En segundo lugar, hay que indicar que “existen varias líneas generales de obtención de ingresos por parte de las Administraciones locales:

Ingresos propios

Provienen de su administración patrimonial, ingresos financieros y tributos e impuestos municipales. Se entienden por ingresos propios aquellos que recaudan y generan por sí mismos, y cuyo importe se revierte directamente en su tesorería.

– Aquellos que proceden de la explotación de su patrimonio, como son los arrendamientos de locales y edificios públicos, concesiones de explotación o rendimientos financieros del capital. Así mismo, los de herencias, legados y donaciones y los ingresos por la venta de bienes locales que se han desligado de su uso público.

– Lostributos propios, como tasas, arbitrios, contribuciones especiales, impuestos y aquellos recargos legalmente establecidos sobre los impuestos gestionados en recaudación para Administraciones autonómicas y otras entidades locales.

– Sanciones y multas que correspondan a su ámbito de competencias.

-Precios públicos, aquellos que se establezcan por servicios prestados por el ayuntamiento en sus gestiones y en materias diversas. Por ejemplo, el transporte público.

Ingresos por participación en los tributos del Estado

Consisten en una participación sobre aquellos impuestos que gestionan el Estado y las CC.AA., distribuida según la población de los municipios y su representatividad.

-Fondo complementario de financiación: como principio general, aquellos ayuntamientos que son capitales de provincia o comunidad autónoma o con una población superior a 75 000 habitantes pueden ser beneficiarios de este fondo de participación.

– Generales: se distribuyen con diferentes índices en un escalado de población que va de los 5 000 a los 50 000 habitantes.

– Pueblos turísticos: se comprende también una participación para aquellos pueblos que, con una población inferior, tienen mayor número de viviendas de segunda residencia que las de residencia habitual.

Ingresos procedentes de operaciones de crédito

Dentro de los límites establecidos por ley, los ayuntamientos pueden endeudarse por varias vías que van desde la financiación bancaria hasta la emisión de deuda.

Ingresos por subvenciones

Otra fuente de ingresos de los ayuntamientos son las subvenciones procedentes del Estado, las CC.AA. y la Unión Europea, que suelen estar afectas a aplicaciones y desarrollos concretos.

Estas son las líneas generales, aunque existe gran variedad de excepciones y aplicaciones especiales en función de las peculiaridades de cada autonomía. 

Lo mejor que te podemos recomendar, si quieres saber más, es que acudas a las leyes específicas”.

Hay que hacer un inciso aquí y señalar que “la realidad dice que, a pesar de todo, la Administración Local es la que acumula un menor déficit público, con muchísima diferencia por debajo del Estado y las CCAA. Y aunque esto no deja de ser una especie de milagro de gran mérito (que demuestra que los mejores gestores públicos están en la local), este hecho no valida ni mucho menos legitima por sí mismo el modelo muy deficiente de financiación local que tenemos en este momento definido por la normativa (Estatal y Autonómica). Deficiente en el aspecto material, en el formal, y por supuesto en el cuantitativo.

Un excesivo peso de las participaciones y subvenciones en los presupuestos de otras AAPP (mal llamadas “superiores”) evita la corresponsabilidad fiscal, al tiempo que limita la autonomía local por tratarse en su mayoría de ingresos afectados. Esto no es muy “europeo”, pues ni el principio de subsidiariedad proclamado en el Tratado de la Unión, ni la propia definición del de autonomía local en la Carta Europea de Autonomía Local son compatibles con un modelo, el español, que pone más el acento en las administraciones intermedias (Estado y Regiones) tanto desde el punto de vista competencial como sobre todo financiero. Para colmo, la gestión tributaria en España es todo un homenaje a la descoordinación, y sorprende que una administración tan ejemplar (moderna, eficiente, electrónica) como la AEAT (Agencia Estatal de Administración Tributaria o simplemente Agencia Tributaria), no integre en su gestión electrónica todos los tributos existentes, y que desde el punto de vista del ciudadano se podrían gestionar fácilmente en una única carpeta del contribuyente. In fine, no se cumple ni el principio de suficiencia financiera, ni el de coordinación, ni el de eficiencia en la gestión, ni por supuesto el de autonomía local. Ni probablemente otros principios constitucionales de primer orden, como el de igualdad o el de no confiscatoriedad”.

Por último, en esta introducción cabe indicar que “

En relación con esto último, añadan a todo lo anterior la dudosa legalidad y/o constitucionalidad de los impuestos locales IAE y sobre todo IIVTNU (Plusvalía), que respectivamente quedan muy matizado el primero y con tendencia a desaparecer el segundo (¿ha vendido usted algún piso recientemente? ¿por más o por menos dinero que el precio que pagó hace años? En el segundo caso no se ha producido ningún incremento, sino un decremento, y por lo tanto no hay nada que gravar). Pero si caen, aunque sea con justicia, estos impuestos (y más después del último mazazo del TSJ de Madrid), también caerá la recaudación. Como expondremos más adelante, en palabras del autor que citaremos, “para las trasmisiones lucrativas (las que de verdad lo sean), de mantenerse el gravamen, la solución pasaría por integrarlo en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones”.

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Y es que releía hace poco el fantástico artículo de Salvador Bueno MoraHacia una nueva fiscalidad municipal adecuada a las exigencias constitucionales e integrada en el sistema tributario estatal: el modelo alemán de corresponsabilidad fiscal” -Revista nº 12 de 30 de junio, página 1566 (LA LEY 6290/2017)-. el cual acabamos de enlazar en abierto para su más que recomendable consulta. Reza su abstract:

Con el propósito de que la nueva fiscalidad municipal, a la que ha de dar lugar la reforma ya iniciada, garantice a un tiempo los principios constitucionales de seguridad jurídica y de suficiencia financiera, el autor de este trabajo propone la redefinición de los impuestos locales con criterios de integración en el sistema tributario estatal y con plena sujeción a los principios constitucionales en materia tributaria, proponiéndose como referente a seguir el modelo alemán de corresponsabilidad fiscal. Asimismo, efectúa algunas propuestas concretas de reforma, en especial en materia de tasas, encaminadas a reducir la litigiosidad en este ámbito.

Recuerda el autor que existen dos «modelos de fiscalidad municipal». La primera tendencia conduce a que la construcción teórica de la hacienda local se lleve a cabo desde la integración, en mayor o menor grado, de los impuestos locales en los del Estado (y, añadiríamos hoy nosotros, de las Comunidades Autónomas), cristalizando en diversos grados de corresponsabilidad fiscal. Por el contrario, la segunda tendencia, en tanto que separa los impuestos locales del sistema estatal, lleva consigo su segregación respecto de dicho sistema. Obviamente el nuestro es un sistema segregado, definido en 1988 por una Ley de Haciendas Locales posterior al proceso estatuyente, y por tanto con el muy escaso margen material (en cuanto a “materia imponible”) que quedaba en aquel momento, una vez que el Estado y las Comunidades Autónomas ya se habían repartido el grueso del espacio tributario cuantitativa y cualitativamente significativo.

En cuanto a las medidas concretas de reforma del sistema tributario local, Salvador Bueno Mora propone los que, a su juicio, deberían acometerse sin demora:

1. Respecto de los impuestos municipales

1. IBI: Lo deseable sería poner fin a la llamada «gestión compartida» que en realidad no es más que una gestión subordinada, al depender del Catastro la determinación de gran parte de los elementos esenciales del impuesto, siendo así que en la práctica genera inseguridad jurídica, reduplicación de recursos y, a menudo, graves perjuicios económicos.La implantación de un nuevo modelo de fiscalidad municipal que camine hacia un modelo de integración en el sistema tributario estatal y de corresponsabilidad fiscal, resulta imprescindible

Sustituir el recargo previsto en el TRLHL (LA LEY 362/2004) sobre la «vivienda desocupada», por un Impuesto sobre la Segunda Vivienda de carácter potestativo.

2. IAE: Si no se integra en la tributación general, habría que rediseñar técnicamente esta figura, para restablecer el gravamen general sobre actividades económicas, sobre bases reales ajustadas a los principios de generalidad y capacidad contributiva. En Alemania la base imponible se obtiene siguiendo los criterios del Impuesto de Sociedades, como se dijo.

3. Plusvalía: Conocido el criterio del TC, parece lo aconsejable, en congruencia con el modelo que propugnamos, su «reconstrucción» mediante la integración de sus elementos de cuantificación —y de su aplicación— en la tributación general que grava las ganancias y pérdidas patrimoniales, que los contribuyentes vivos autoliquidan en IRPF o en IS, según la personalidad del sujeto pasivo, de forma que el ayuntamiento percibiría una parte de la cuota tributaria resultante. Para las trasmisiones lucrativas, de mantenerse el gravamen, la solución pasaría por integrarlo en el Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones.

Cabría otra alternativa congruente con el principio de corresponsabilidad fiscal: unificar este gravamen con el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, que pasaría a compartirse —cuando de suelo urbano se tratara— con la Comunidad Autónoma.

4. Vehículos: Es una opinión unánime en la doctrina que se deben superar los caducos elementos tributarios que se aplican para implantar los criterios medioambientales en la fijación de las bases tributarias, de forma que se discrimine positivamente a los vehículos a motor más respetuosos con el medio ambiente. La Dirección General de Tráfico ya ha regulado la tipología de vehículos a estos efectos, que se detalla en la reciente Resolución de la DGT de 13 de abril de 2016 y, de hecho, ya está enviando los denominados «distintivos ambientales».

5. ICIO. Debe corregirse la deficiente regulación de sus elementos esenciales (sujetos pasivos, base imponible, devengo, liquidaciones provisional y definitiva, etc…) aplicando la doctrina jurisprudencial que el TS ha ido elaborando desde su implantación.

2. Clarificación del gravamen municipal sobre las empresas que prestan servicios de comunicaciones electrónicas

Clarificación del gravamen municipal sobre las empresas que prestan servicios de comunicaciones electrónicas (telefonía, tanto fija como móvil, internet, etc.) derogando la anacrónica Ley 15/1987 (LA LEY 1688/1987), de Tributación de la CTNE, e implantando una solución alternativa, que para que sea duradera y pacífica, habrá de ser necesariamente negociada con el sector. Apuntamos algunas opciones técnicas, que pueden combinarse, dado que no son excluyentes:

  • Opción 1: la participación en el rendimiento de la tasa por reserva del dominio púbico radioeléctrico regulada en la Ley 32/2003 (LA LEY 1670/2003), General de las Telecomunicaciones, que podría pasar a denominarse «Tasa del dominio púbico municipal y radioeléctrico». Justificación: si no se ocupa el dominio público municipal sería imposible establecer conexión alguna entre dos móviles y entre fijos y móviles, por más que exista el dominio púbico radioeléctrico.
  • Opción 2. Reformar la Agrupación 76 del IAE, incrementando las cuotas, que deberían ser nacionales, hasta un importe que pudiera satisfacer las demandas del conjunto de los municipios.

3. Revisión de la regulación de las tasas locales

Revisión en profundidad de la regulación de las tasas locales, con especial incidencia en el régimen general de cuantificación de las mismas, para dotarlo de la necesaria seguridad jurídica.

A) Respecto de las que gravan la prestación de servicios: los ayuntamientos y demás EELL han tenido que comunicar al Ministerio de Hacienda la información relativa al cálculo de los costes efectivos de los servicios que prestan (ex art. 116 ter LRBRL (LA LEY 847/1985)—incorporado por la LRSAL (LA LEY 21274/2013)— y normativa de desarrollo).

Por tanto, el aludido Ministerio puede fácilmente obtener unos costes estándar (vg. costes medios «per capita») de los diferentes servicios locales susceptibles de ser financiados mediante tasas, que se podrían incorporar al texto de la ley. Tal vez, si varían mucho, se podría diferenciar por segmentos de población o por tipología de municipios (que sean capitales, que cuenten con núcleos de población dispersos, o municipios turísticos —con turismo estacional o no— etc.). De modo que, si las tarifas aprobadas por los Ayuntamientos no sobrepasasen el módulo de referencia de costes, fijado por la ley, el acuerdo se entendería ajustado a derecho.El Ministerio puede fácilmente obtener unos costes estándar de los diferentes servicios locales susceptibles de ser financiados mediante tasas

B) Respecto de las que gravan la utilización del dominio público local, debe suprimirse la rancia expresión legal que la ley emplea para regular el régimen general de cuantificación de estas tasas («el valor que tendría en el mercado la utilidad.»), expresión que, por ser una concatenación de conceptos jurídicos indeterminados, genera, como sabemos, conflictividad y de litigiosidad judicial. En su lugar, la ley debería especificar unos valores y unos parámetros de referencia a partir de los cuales concretar las tarifas; esos parámetros y valores han de ser transparentes, objetivos y proporcionados. Como importante punto de partida, contamos con los criterios ya admitidos en la abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo de la que disponemos. Por ejemplo:

  • 1. El valor catastral del suelo, modulado según los distintos usos y situaciones del inmueble: uso comercial, terciario, residencial, industrial etc.
  • 2. El precio medio del alquiler de los locales de negocio, por zonas.
  • 3. El interés legal del dinero.

Sobre el criterio legal más idóneo, en función de la naturaleza de la utilización o aprovechamiento gravado, podrían aplicarse unos índices máximos y mínimos. Con este método general de cuantificación entiendo que se eliminaría gran parte de la litigiosidad y, por ende, de la inseguridad jurídica que sufren los Ayuntamientos y los contribuyentes locales.

4. Medidas de mejora de la gestión tributaria y recaudatoria de los tributos locales

La reforma también deberá contener medidas de mejora de la gestión tributaria y recaudatoria de los tributos locales, impulsando procedimientos eficaces y eficientes de colaboración y cooperación interadministrativa; en especial debe revisarse el concepto de extraterritorialidad para la recaudación ejecutiva de los ingresos de derecho público locales.

Además, y en este punto no puedo ser imparcial, debería extenderse la vía económico-administrativa a todos los entes locales, y no sólo a los grandes municipios, como sucede actualmente, con la finalidad de que todos los contribuyentes locales gocen de los mismos derechos en orden a la revisión de los actos tributarios y recaudatorios por parte de un órgano técnico independiente.

5. Compensación de beneficios fiscales

Reclamar al Estado que compense los beneficios fiscales que la regulación estatal ha venido otorgando con cargo a las arcas municipales, y que se han multiplicado desde la aplicación de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin fines lucrativos y de los Incentivos fiscales al Mecenazgo”.

Por último, cabe señalar que “