Administración Pública, Derecho

¿Qué es la Administración institucional?

Si alguna vez se busca información sobre la Administración pública, nos podemos encontrar con la expresión Administración institucional. El objeto de la presente entrada es dar a conocer qué es la Administración institucional.

Para comenzar, cabe señalar que “hacerse una idea del régimen jurídico de la Administración institucional a partir de las normas contenidas en la Ley 40/2015 es difícil porque se trata de un conjunto muy extenso de normas muy detalladas. Y aún más difícil es abarcar la legislación autonómica, de la que sin embargo no se puede prescindir porque las normas de la Ley 40/2015 sólo se aplican a la Administración del Estado. Por ello es necesario -y, en muchos casos, suficiente- conocer las reglas básicas.

Junto a las Administraciones Públicas territoriales (la del Estado, las de las Comunidades Autónomas y los entes locales), existe una multitud de sujetos que, aunque tienen personalidad jurídica propia, dependen de las primeras o de otros entes públicos, de modo que la suya es personalidad instrumental. Esa instrumentalidad se pone de manifiesto en las potestades de control que la Administración matriz (normalmente una Administración territorial) tiene sobre el ente instrumental, que comienzan con la capacidad de nombrar y destituir a los titulares de sus órganos de gobierno y administración. La instrumentalidad también tiene otras consecuencias jurídicas como la norma que priva de legitimación a los entes instrumentales para pleitear contra el ente del que dependen [artículo 20.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa].

De forma excepcional, algunos entes públicos no son instrumentales porque la Ley los ha creado precisamente para que determinadas funciones se desarrollen en régimen de independencia frente a la Administración. Es el caso de las autoridades independientes pero también de otros sujetos dotados de un régimen de autonomía, como las Universidades públicas.

Puestos a analizar el régimen jurídico de todos estos entes, el punto de partida es una constatación obvia: el Derecho administrativo está contenido fundamentalmente en normas de rango legal, no constitucional. Es cierto que la Constitución incluye preceptos que afectan al Derecho administrativo, y que numerosos derechos fundamentales tienen una gran influencia sobre instituciones como el contencioso-administrativo, la expropiación forzosa o las sanciones, pero lo cierto es que el régimen jurídico de las Administraciones Públicas se contiene en Leyes (estatales o autonómicas), como las Leyes 39 y 40/2015, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, la Ley de Expropiación Forzosa, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, etc.

De aquí se deduce que el legislador, al no estar vinculado por su propia regulación del Derecho administrativo, puede cambiarla y también puede crear regulaciones paralelas que se apliquen a determinados sectores de la actividad administrativa (no a otros) o a ciertos entes del sector público (y no a otros). Hablar de Administración institucional es tanto como hablar de esos regímenes jurídico-administrativos paralelos, distintos del Derecho administrativo general, que se aplican a determinados sujetos, dotados así de un régimen especial. Naturalmente, la existencia de estos regímenes paralelos plantea siempre la posibilidad de que surjan con la finalidad “fraudulenta” de eludir el régimen general, así como la necesidad de establecer sus límites”.

Como se puede ver, puede resultar bastante lioso el hecho de entender qué es la Administración institucional.

Por último, cabe señalar que “la regulación de la Administración institucional está contenida en el Título II de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015). Este Título, que comprende los arts. 81 a 139, se encuentra dividido en ocho capítulos. Esta normativa es aplicable, en su mayor parte, a la Administración del Estado, pues, pese a la rúbrica genérica de este título («Organización y funcionamiento el sector público institucional»), la mayor parte de su contenido carece de carácter básico, tal y como establece la disposición final decimocuarta.

El capítulo I del título II regula en los arts. 81, 82 y 83, con carácter básico (si bien la literalidad del art. 81.3 induce a confusión), los principios generales de actuación de los entes del sector público institucional estatal, autonómico y local. En particular, el art. 81 prevé en su apartado 1 que los entes del sector público institucional estarán sometidos en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como al de transparencia en su gestión, añadiéndose que se sujetarán, «en materia de personal, incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones anuales de los presupuestos generales». No supone, sin embargo, la inclusión de estos principios una novedad significativa, en la medida en que ya se hallaban previstos en la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), en la Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997), en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LA LEY 7774/2012) y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013).

El apartado 2 de este art. 81 dispone que «todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera». Este sistema de supervisión, además, «deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción».

El art. 82 crea el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, configurado como un registro público administrativo, gestionado por la Intervención General de la Administración del Estado, que «garantiza la información pública y la ordenación de todas las entidades integrantes del sector público institucional» (apartado 1) y que «contendrá, al menos, información actualizada sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control, así como la clasificación en términos de contabilidad nacional de cada una de las entidades integrantes del sector público institucional» (apartado 2). En fin, se establece la obligación de inscribir, «al menos, la creación, transformación, fusión o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional, cualquiera que sea su naturaleza jurídica».

Cabe preguntarse si este inventario es distinto o no del Inventario de Entes del Sector Público Estatal, Autonómico y Local (INVENTE), cuya integración y gestión le fue atribuida a la Intervención General de la Administración del Estado mediante el Real Decreto 696/2013, de 20 de septiembre (LA LEY 15119/2013), por el que se modifica el Real Decreto 256/2012, de 27 de enero (LA LEY 842/2012), por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Habida cuenta de que, de acuerdo con el art. 81.2, el contenido parece restringirse a la Administración institucional, parece ser que este nuevo inventario es más restringido que el INVENTE, lo cual puede cuestionar su utilidad.

Finalmente, es especialmente destacable el hecho de que para la asignación del Número de Identificación Fiscal definitivo y de la letra identificativa que corresponda a la entidad, de acuerdo con su naturaleza jurídica, por parte de la Administración Tributaria será necesaria la aportación de la certificación de la inscripción de la entidad en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local (art. 83.2.c).

3.2. Composición y clasificación del sector público institucional estatal.

El capítulo II del título II de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015) (arts. 84 a 87) regula la organización y funcionamiento del sector público institucional del Estado, realizando en su art. 84.1 una clasificación de los entes integrantes del mismo que incluye a los organismos públicos —organismos autónomos y entidades públicas empresariales—, las autoridades administrativas independientes, las sociedades mercantiles, los consorcios, las fundaciones, los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas no transferidas. Las disposiciones transitorias primera y segunda contienen varias reglas de derecho intertemporal en relación con esta clasificación.

Indica el Consejo de Estado en su dictamen 247/2015 que ésta «es una clasificación realizada con base en criterios que no pueden considerarse estrictamente organizativos, en el sentido de que, de acuerdo con el anteproyecto, no sólo se integran en el sector público institucional estatal aquellos entes que se encuentran en una relación de dependencia o instrumentalidad de la Administración del Estado —como sucedía en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 (LA LEY 125/1958) y todavía sucede en la vigente Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997)-, sino también aquellos que, siendo parte del sector público estatal a otros efectos, no están sometidos —desde un punto de vista orgánico y funcional— a las instrucciones de aquélla».

En efecto, como resulta de su parte expositiva, la norma ha partido de las diversas delimitaciones y definiciones del sector público realizadas en la legislación contractual (Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (LA LEY 21158/2011)) y presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003); y Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LA LEY 7774/2012)) para definir lo que debe entenderse por sector público a los efectos de la regulación de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015), incluyéndose dentro del sector público institucional «algunos entes o figuras que, estando sujetas a la directa aplicación de la legislación contractual o presupuestaria, no son, en puridad, entes instrumentales del Estado (autoridades administrativas independientes y universidades no transferidas) o ni tan siquiera tienen la condición de ente público (fondos carentes de personalidad jurídica)». En efecto, la regulación contenida en los arts. 84.3, 110 y 138 (respecto a las universidades públicas no transferidas, autoridades administrativas independientes y fondos carentes de personalidad jurídica) es muestra de la confusión en cuanto al régimen jurídico aplicable a la que induce la presente regulación.

Además, la clasificación de los entes del sector público institucional realizada parece tener un carácter numerus clausus, de forma que, según se desprende de su art. 84.1, no pueden existir otros organismos públicos diferentes a los previstos en el mismo. En este sentido, la disposición adicional cuarta de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015) prevé que todas las entidades y organismos públicos que integran el sector público estatal existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley «deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor».

No obstante, como señaló también el Consejo de Estado en el dictamen 274/2015 «la Administración del Estado siempre se ha caracterizado, y se caracteriza todavía, por la existencia de un buen número de personificaciones instrumentales de régimen singular, es decir, de organismos públicos que no encajan en ninguno de los tipos generales y, por ello, se someten a la normativa peculiar contenida en su ley de creación». Estas personificaciones son a las que la doctrina ha denominado «entes apátridas» y ya se regulaban en las disposiciones adicionales de la Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997). La Ley preserva el régimen jurídico específico de las Autoridades Portuarias (disposición adicional duodécima), las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (disposición adicional decimotercera en relación con la disposición final octava), las Delegaciones de Defensa (disposición adicional decimocuarta), la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (disposición adicional decimoséptima), el Centro Nacional de Inteligencia (disposición adicional decimoctava), el Banco de España (disposición adicional decimonovena) y el Fondo de Reestructuración Bancaria (disposición adicional vigésima) pero no hace referencia a ningún otro ente público de régimen singular de los demás que se citan en la vigente Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997) o que han sido creados con posterioridad.

El art. 85 establece que las entidades integrantes del sector público institucional estatal estarán sometidas al control de eficacia y supervisión continua, para lo que contarán, en el momento de su creación, con un plan de actuación, que contendrá las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad, que se revisará cada tres años y que se completará con planes anuales que desarrollarán el de creación para el ejercicio siguiente. Todas ellas están sujetas desde su creación hasta su extinción al control de eficacia del Departamento al que estén adscritas y a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta Ley. De esta manera, la potestad de autoorganización pierde su carácter discrecional, hallándose ciertas reminiscencias de la regulación introducida en el ámbito local por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LA LEY 21274/2013).

En fin, el art. 86 incluye la categoría de medio propio y servicio técnico, en términos análogos a la legislación contractual y el art. 87, respecto a la posibilidad de transformación de las entidades integrantes del sector público institucional estatal, lleva a cabo una simplificación de su práctica, al prever que la transformación se llevará a cabo mediante Real Decreto, aunque tal transformación suponga una modificación de la Ley de creación. Este mecanismo deslegalizador, que ya se encontraba presente en la Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997), se acoge en la nueva regulación sin condicionante alguno.

3.3. Organismos públicos estatales: supresión de las agencias estatales.

El capítulo III del título II (arts. 88 a 108) recoge la categoría de los organismos públicos estatales dependientes o vinculados de la Administración General del Estado, incluyendo en ella a los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales, frente a la clasificación actual contenida en el art. 43.1 de la Ley 6/1997 (LA LEY 1292/1997), dentro de la cual figuran los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y las agencias estatales.

La regulación de los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales mantiene en lo sustancial la regulación anterior, aunque ya se establece como regla general que, si bien la creación se efectuará por Ley (art. 91), la fusión y liquidación será llevada a cabo por norma de rango infralegal (arts. 94 y 96), todo ello con el objetivo de racionalizar la Administración. Igualmente, se mantiene en lo esencial la regulación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales (arts. 98 y ss).

La mayor innovación en relación con los organismos públicos estatales radica en la supresión de las agencias. Estas entidades fueron introducidas en nuestro ordenamiento con carácter general mediante la Ley 28/2006 (LA LEY 7387/2006), que las define como entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias. Gozan, pues, de una autonomía de gestión superior a la de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales y están sujetas al derecho administrativo con menor rigor que los otros organismos públicos, constituyendo un paso más del fenómeno de la «huida del derecho administrativo».”

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