Derecho, Estado autonómico, Estado de Derecho, Estado Social

Instituciones básicas que han de tener las Comunidades Autónomas

En primer lugar, se ha de señalar que “la Constitución española asume la unidad de España y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la forman. Además, la Constitución reconoce la autonomía de las Entidades que configuran la Administración Local.

El sistema constitucional español establece un sistema de reconocimiento de la autonomía territorial que jurídica y administrativamente se materializa en una profunda descentralización hasta el punto de que el funcionamiento efectivo del Estado se asemeja en muchos aspectos al propio de los estados federales. Territorialmente el sistema de descentralización se organiza con 17 Comunidades Autónomas; 2 ciudades con estatuto de autonomía – Ceuta y Melilla-;  y 8125 entidades Locales.

Entre las especificidades autonómicas, destacan las Comunidades Autónomas con lengua propia y cooficial, que son Cataluña, Comunidad Valenciana, Illes Balears, País Vasco, Navarra y Galicia. Igualmente, es especial el régimen de financiación de Navarra y País Vasco, así como en buena medida el de la Comunidad Autónoma de Canarias y el de las ciudades de Ceuta y Melilla.

Las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas tienen autonomía política y financiera. Esto supone la atribución de competencia para aprobar leyes en las materias en las que sus Estatutos así lo reconocen, así como realizar tareas ejecutivas que los mismos Estatutos les asignan.

Sus instituciones de autogobierno principales son dos: la Asamblea Legislativa y el Consejo de Gobierno. En la mayor parte de las Comunidades, este marco institucional se completa con instituciones propias y similares a otras del Estado, singularmente el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el correspondiente órgano de consulta jurídica y el consejo Económico y Social. Dependiendo de sus Gobiernos, las Comunidades Autónomas cuentas con los correspondientes órganos administrativos, que pueden ser centrales o territoriales. Igualmente, y al igual que ocurre en el ámbito de Estado, las Comunidades Autónomas cuentas con Administraciones propias, organizadas en Consejerías o Departamentos, junto a organismos dotados de personalidad jurídica propia y que se adscriben a las diferentes Consejerías, actuando en régimen de descentralización funcional. Este es el caso de los organismos autónomos, las agencias, las entidades públicas, las fundaciones, los consorcios o las sociedades mercantiles o empresas propias. Además, la mayor parte de las Comunidades cuentan también con Delegaciones en Bruselas e incluso en algunas ciudades de otros Estados especialmente relevantes.

Las Comunidades Autónomas tienen, según las materias, competencias legislativas y ejecutivas. En un sentido estricto, las Comunidades tienen cuatro tipos de competencias que les habilitan para realizar las siguientes acciones:

  • Competencias legislativas y ejecutivas exclusivas. Es el caso, entre otros de servicios sociales, agricultura y ganadería, pesca interior, industria, comercio, turismo, juventud o deportes.
  • Competencias para el desarrollo de la legislación básica del Estado, así como para la puesta en marcha de esta legislación. Es el caso de medioambiente, política económica, protección de los consumidores, educación, asistencias sanitaria o salud pública.
  • Competencias para la ejecución de la legislación aprobada en exclusiva por el Estado. es sobre todo el caso de empleo y formación profesional.
  • Competencias legislativas y ejecutivas, si bien indistintas de las que tiene el Estado en la misma materia, de modo que ambos niveles administrativos pueden llevar a cabo las mismas acciones e iniciativas. Es el caso especial de cultura.

Las Comunidades Autónomas cuentan con autonomía financiera, si bien sus ingresos dependen en parte del Estado y en parte de recursos propios, sus propios tributos o una parte de los obtenidos por impuestos del Estado en la Comunidad Autónoma. Este sistema se arbitra mediante un sistema de participación en los ingresos del Estado recaudados con cargo a los principales tributos. ¿Quieres saber más? Sistema de Financiación Autonómico .

Las Comunidades Autónomas colaboran con el Estado a través de los siguientes órganos e instrumentos:

  • La Conferencia de Presidentes, de la que forman parte el Presidente del Gobierno y los Presidentes de las CCAA
  • Las Conferencias Sectoriales sobre materias concretas, en las que participan el Estado y todas las CCAA
  • Las Comisiones Bilaterales de Cooperación, entre el Estado y una determinada Comunidad Autónoma
  • Las Comisiones Sectoriales, Grupos de Trabajo y Ponencias de composición técnica y adscritos en gran medida a las conferencias Sectoriales, que garantizan el sistema de cooperación interadministrativa permanente que el sistema descentralizado requiere.
  • La financiación estatal, los Planes y Programas adoptados de forma conjunta con otras Administraciones. Por ejemplo mediante el Fondo de Financiación Autonómico.

Los conflictos sobre el ejercicio de competencias se solucionan mediante el diálogo, y el régimen de cooperación, si bien en última instancia la controversia puede requerir la participación de los órganos jurisdicionales y, en especial, del Tribunal Constitucional, que resuelve los conflictos de competencias y controla la constitucionalidad de las leyes.

Los tribunales garantizan la legalidad de las actuaciones de las Comunidades Autónomas, al igual que las del Estado. El Estado puede impugnar los actos o leyes de las Comunidades Autónomas cuando estime que suponen una vulneración de la Constitución o del sistema de distribución competencial, mediante la interposición del correspondiente recurso o conflicto ante el Tribunal Constitucional. Por su parte, las Comunidades Autónomas también cuentan con mecanismos similares para proteger sus competencias en caso de extralimitaciones del Estado”.

Además de todo esto, hay que tener en cuenta lo previsto en los artículos 143 y 151 de la Constitución Española, que regulan los procedimientos de formación de las Comunidades Autónomas a partir de la entrada en vigor de la Constitución.

En cuanto al artículo 143 de la Constitución, cabe destacar que “el art. 143 CE determina los entes territoriales que pueden ejercer el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE, constituyéndose como Comunidades Autónomas, y regula los requisitos para acordar la “iniciativa del proceso autonómico”, que constituye el presupuesto para la elaboración del correspondiente Estatuto de Autonomía, cuya aprobación produce de modo formal la constitución de la Comunidad Autónoma; esos requisitos consisten en la adopción de determinados acuerdos, sujetos a límites temporales.

Como antecedentes históricos españoles de este precepto deben citarse los artículos 11 y 12 de la Constitución de 1931. En efecto, el art. 11 establecía la posibilidad de que una o varias  provincias limítrofes con características comunes se organizaran en región autónoma, en tanto que el art. 12 regulaba el procedimiento común de formación de las regiones autónomas fijando además, como nuestro 143.3, un plazo para poder reiterar la iniciativa autonómica si la primera vez no prosperaba.

En el Derecho comparado encontramos referencias a la constitución autónoma de las regiones en el art. 115 de la Constitución italiana de 1947 aunque el modelo italiano difiere del español en el sentido de que luego el texto italiano se refiere a las distintas regiones concretas que integraban Italia. Debe citarse también el art. 29 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 estableciendo la reorganización por ley federal del territorio de la Federación teniendo en cuenta los vínculos regionales, los factores históricos y culturales, la conveniencia económica y la estructura social, factores que luego vemos, de una u otra manera, contemplados en nuestro art. 143.1 aunque las diferencias sean notables con el ejemplo alemán toda vez que entre nosotros el acceso a la autonomía se caracteriza por la voluntariedad y, por supuesto, que aquí no nos encontramos en un Estado federal.

El art. 143 es el resultado de la agrupación de los artículos 128.1 y 129.1 del Anteproyecto redactado por la Ponencia constituida en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, dando lugar de este modo inicialmente al art.136 del texto en el Informe de la Ponencia de 17 de abril de 1978. Concretamente la redacción definitiva del apartado 1 fue propuesta como enmienda in voce por el Grupo Socialista en dicha Comisión. El art. 128.1 del Anteproyecto de la Ponencia hablaba de “Territorios Autónomos”, remitiendo esta mención a las “diferentes nacionalidades y regiones que integran España”, pero el art. 129.1, regulador de la iniciación del proceso autonómico, establecía que la iniciativa correspondía a “una o varias provincias limítrofes o territorios insulares con características históricas o culturales comunes”. La redacción final del art. 143.1 tiene su origen en el art. 137.1 del texto aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso que siguió inalterable en los artículos 137.1 del texto aprobado por el Pleno del Congreso y 142.1 de los aprobados por la Comisión de Constitución del Senado y por el Pleno del Senado. Por su parte, el párrafo 2  del artículo parte básicamente del art. 137.2 del texto aprobado en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso, modificado por el art. 142.2 del texto aprobado por la Comisión de Constitución del Senado. El Pleno de de esta Cámara asumió el texto pero la Comisión Mixta aprobó definitivamente el texto proveniente del Congreso. Debe recordarse en esta sede que los Grupos Socialista, de Unión de Centro Democrático y Nacionalista Vasco presentaron conjuntamente una enmienda sobre Navarra que dio lugar a que la Ponencia redactara la que finalmente constituye la Disposición Transitoria cuarta ya que el texto permaneció inalterado aunque fue objeto de algunas enmiendas. Por su parte, el párrafo 3 tuvo la misma redacción, salvo algún pequeño matiz lingüístico, desde el art. 136.3 del Informe de la Ponencia de 17 de abril de 1978″.

Por lo que respecta al artículo 151 de la Constitución, cabe señalar que “el art. 151.1 prevé un procedimiento especial de acceso a la autonomía, en virtud del cual se podía obtener, inicialmente, un mayor nivel de autogobierno, cumpliendo con unos requisitos más gravosos que los establecidos en el procedimiento común, regulado en el art. 143.

En efecto, este último prescribe que la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas, -de las provincias limítrofes, con características, históricas, culturales y económicas comunes-, o al órgano ínterinsular correspondiente , y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de casa provincia o isla. Cumplidos tales requisitos se podían asumir, como máximo, las competencias previstas en el art. 148.1 de la Constitución.

Por el contrario, el art. 151.1 permitió que se pudieran asumir mayores competencias, -con el límite de las reconocidas en exclusiva al Estado, por el art. 149.1-, cuando la iniciativa autonómica fuera acordada, -también en el mismo plazo previsto en el art. 143.2-, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representaran, también, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. Se primaba, de esta forma, como en el procedimiento común del art. 143, a las grandes ciudades, pues difícilmente sin su concurso podía prosperar la iniciativa autonómica.

Además, para acceder a la autonomía por esta vía especial era necesario que tal iniciativa autonómica fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Nótese que la Constitución exige la mayoría absoluta de los electores, -no de los votantes-, lo que suponía una mayor complejidad en la superación de este requisito, tal y como se puso de manifiesto en el caso de Andalucía, -provincia de Almería-, única comunidad autónoma a la que se aplicaron las previsiones del art. 151.1. País Vasco , Cataluña y Galicia se acogieron a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución lo que les eximió de cumplir los requisitos del art. 151.1. Vid. sinopsis de las disposiciones adicional primera y transitoria segunda.

El contenido del precepto que comentamos ha de relacionarse con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. Su art. 8 exigía que para someter a referéndum la iniciativa autonómica prevista en el art. 151.1, era necesario que en los acuerdos de los Ayuntamientos y Diputaciones se hiciera constar expresamente que se ejercitaba la facultad reconocida en dicho precepto constitucional. Y en su Disposición Transitoria Segunda, se estableció un plazo de setenta y cinco días para que los entes locales que ya habían ejercido tal iniciativa, rectificaran o completaran sus acuerdos a tal fin, esto es, para que en los respectivos acuerdos de los entes locales, se indicara expresamente la voluntad de acceder a la autonomía por la vía del art. 151 de la Constitución.

Ello comportó que en algunos casos, como en el de los valencianos, -en el que se habían cumplido las previsiones del art. 151.1-, quedara cerrada esta vía de acceso, debiendo reconducir su proceso al amparo del art. 143.

La exigencia adicional del art. 8 de la citada Ley Orgánica fue calificada de dudosa constitucionalidad por diversos sectores de la doctrina, que consideraron que, de algún modo, suponía una modificación de la Constitución, al introducir un nuevo requisito que no figuraba en el texto de aquella para llegar a la autonomía de primer grado. Otros, por el contrario, estimaron que la interpretación del art. 151.1 debe hacerse conjuntamente con la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum, puesto que el que debe ratificar la iniciativa utilizando esta vía, ha de hacerse “en los términos que establezca una Ley Orgánica”, que es, precisamente, la indicada.    Lo cierto es que con dicha Ley Orgánica se trató de disuadir a los territorios que pretendían constituirse en Comunidad autónoma, para que siguieran la vía del art. 151.1 y consecuentemente, de conseguir, desde el primer momento, una autonomía de primer grado.

Como antes se ha expuesto, Andalucía es la única Comunidad Autónoma que se constituyó observando las previsiones del art. 151.1. Ahora bien, el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica no se superó con éxito en todas las provincias que pretendían integrar la Comunidad autónoma, pues en Almería no se obtuvo una mayoría absoluta de los inscritos en el censo electoral. De esta manera, se cerraba el paso a la constitución de Andalucía como Comunidad autónoma por la vía del art. 151.1. Para solucionar este problema, se promulgó la Ley Orgánica 12/1980, de modificación de la joven Ley Orgánica 2/1980, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, a fin de posibilitar la sustitución de la iniciativa autonómica, en relación con las provincias donde hubiera fracasado la ratificación de aquella, previa petición de los Diputados y Senadores de dichas provincias. De esta forma se confería a las Cortes un poder de intervención nuevo en relación al proceso autonómico, no previsto en la Constitución. Tal previsión se aplicó al caso de Andalucía, mediante la promulgación de la Ley Orgánica 13/1980, de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica.

El procedimiento de elabortación del Estatuto de Autonomía.

Tanto este apartado, como el anterior y el art. 143, pueden considerarse agotados en su contenido, habida cuenta que todos los sujetos legitimados para ello ejercieron, en su momento, la iniciativa autonómica, y hoy todo el territorio del Estado está integrado por Comunidades autónomas (o por Ciudades autónomas, en el caso de Ceuta y Melilla). Por ello su análisis no tiene más interés que conocer las vicisitudes de su aplicación. Simplemente procede destacar que en este apartado se prevé la elaboración y aprobación de los Estatutos de autonomía de quienes siguieron la vía del art. 151.1 o de los territorios a que se refiere la Disposición Transitoria Segunda (País Vasco, Cataluña y Galicia), que, fundamentalmente, se diferencia de previsto para los que siguieron la vía del art. 143 en que la Asamblea que tenía que elaborar el proyecto de Estatuto, la integraban los Diputados y Senadores “elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno” (sin contar con los Diputados provinciales, como prevé el art. 146), y en que el proyecto se tenía que someter a referéndum, -un nuevo referéndum-, “del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto”, como trámite previo a su aprobación por las Cortes Generales.

Previsiones en caso de que el Estatuto no se apruebe en referendum.

En este apartado se prevé la posibilidad de que en el referéndum para la aprobación del Estatuto, -segundo referéndum previsto en el apartado 2-, en alguna de las provincias no se obtuviera la mayoría de votos afirmativos requerida para su prosperabilidad. En tal supuesto, se permitía al resto de provincias constituirse en Comunidad autónoma “en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo”.

Pues bien, el art. 9.2 de dicha Ley Orgánica 2/1980, exige, para ello, la concurrencia de los siguientes requisitos:

-en primer lugar, que las provincias que se pretendían constituir en Comunidad autónoma, fueran limítrofes.
-y en segundo lugar, que se decidiera continuar el proceso estatutario en virtud de acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de la Asamblea de los Parlamentarios correspondiente a las provincias que hubieran votado afirmativamente el proyecto de Estatuto, que sería tramitado como Ley Orgánica por la Cortes Generales, a los solos efectos de su adaptación al nuevo ámbito territorial.

Ahora bien, si el resultado del referéndum hubiera sido negativo en todas o en la mayoría de las provincias en que se hubiera celebrado la consulta, no procedería reiterar la elaboración de un nuevo estatuto hasta pasados cinco años. Pero las provincias en que se hubiera obtenido un resultado positivo podrían constituirse en Ciudad autónoma, si se cumplían los requisitos anteriormente expuestos.

La aplicación de este precepto como procedimiento de inicio del proceso autonómico se generalizó desde 1981 salvo en los casos de País Vasco, Cataluña y Galicia que siguieron la Disposición transitoria segunda, Andalucía que utilizó el art. 151, Navarra a la que se aplicó la Disposición adicional primera, y Madrid, Ceuta y Melilla que se constituyeron en virtud del art. 144.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este artículo en la S. 89/1984, de 28 de septiembre, diciendo entra cosas que “los actos a que se refiere el artículo 143 son, como el propio precepto indica, actos de iniciativa, actos de primera impulsión del proceso que agotan sus efectos cuando éste ha entrado en su siguiente fase” (FJ 5). Se resolvía con esta STC el recurso de inconstitucionalidad planteado por determinados senadores contra el Estatuto de Autonomía de Castilla-León por haber incorporado en esa Comunidad Autónoma a la provincia de León, al entender los recurrentes que como la Diputación Provincial de León revocó el 13 de enero de 1983 el acuerdo que había adoptado el 16 de abril de 1980 por el que había ejercido la iniciativa del proceso autonómico a que alude el art. 143.2 CE, debió de paralizarse la tramitación del Estatuto una vez que la citada revocación fue notificada a la Mesa del Congreso. El Tribunal Constitucional rechaza el recurso entendiendo que el art. 143.2 CE atribuye a la Diputación Provincial y al número de municipios  que fija el precepto “la facultad de impulsar la constitución de la provincia en Comunidad Autónoma o la de constituir una tal Comunidad con otras provincias que manifiesten asimismo una voluntad concordante. Esto es precisamente lo que hicieron en el mes de abril de 1980 una mayoría suficiente de municipios leoneses y la misma Diputación Provincial” (FJ 4). Aclara el Tribunal que “los Ayuntamientos y la Diputación impulsan un proceso, pero no disponen de él, por la doble razón de que, producido válidamente el impulso, son otros los sujetos activos del proceso y otro también el objeto de la actividad que en éste se despliega: según el artículo 146, una Asamblea compuesta por los miembros de las Diputaciones de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas elaborará un proyecto de Estatuto que será elevado a las Cortes para su tramitación como Ley” (FJ 5)”.

Como se puede ver, han existido dos formas de acceso a la autonomía de las regionalidades y regiones. Lo malo de este sistema mixto que se eligió en la Constitución ha supuesto crear nuevamente un “reino de taifas”, pues cada una de las Comunidades Autónomas actúa prácticamente como un Estado, salvo en determinados asuntos, aunque sean pocos, y encima desde 2006 se produjo un proceso de reforma de los Estatutos para ampliar las competencias de las mismas.

Lo malo del sistema es que está provocando la desintegración del Estado, pues cada Comunidad actúa como un Estado propio, y no se garantiza desde hace bastantes años la unidad del Estado regulada en el artículo 2 de la Constitución, también producida por la sobreregulación existente en la actualidad.

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