Derecho, Derecho electoral, Elecciones generales, autonómicas y locales, Moción de censura, Retirada de confianza al Gobierno central, autonómico y local

Moción de censura vs convocatoria de elecciones. ¿Cabe plantearlas a la vez?

En primer lugar, cabe señalarse que “si la moción es una manifestación política por la que una Cámara parlamentaria expresa al Gobierno su aspiración, voluntad o deseo, la moción de censura no es más que una de estas mociones, caracterizada por encerrar una crítica sustancial al comportamiento del segundo. Lo cual supone una condena, una censura, y de ahí su denominación de moción de censura. Como en los regímenes parlamentarios el Gobierno necesita la confianza de las Cámaras representativas para mantenerse en el poder, la aprobación de una de estas mociones implica que ese requisito no se da más, obligando al Gobierno a dimitir.

Aunque una votación negativa sobre aspectos básicos de la política gubernamental (proyectos de ley, decretos-leyes, Presupuestos Generales del Estado, etcétera) puede provocar esta consecuencia, la moción de censura es una forma directa y expresa de transmitir este mensaje. A través de la misma la representación popular declara cancelada la relación de confianza con el Gobierno y provoca su caída.

La moción de censura es de este modo, y junto a la cuestión de confianza, uno de los cauces específicos para exigir responsabilidad política al Ejecutivo.

Durante el último tercio del siglo XIX y buena parte del XX la retirada de la confianza a los Gobiernos en diversos países europeos, por unos medios o por otros, era frecuente, provocando continuas caídas de los mismos y, en general, una situación de inestabilidad política.

Tras la Primera Guerra Mundial, y como reacción frente a este estado de cosas, se observa en todo el parlamentarismo occidental un movimiento tendente a corregir el desequilibrio contrario al Ejecutivo, mediante lo que se ha llamado el parlamentarismo racionalizado, esto es, mediante la regulación de las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, sentando unos límites y unas condiciones a las facultades del primero.

Es entonces cuando surgen como categoría definida las mociones de censura, que son mociones reguladas limitativamente en la medida que se proponen la exigencia de responsabilidad política al Gobierno. Ejemplos de estos límites son la exigencia de la mayoría absoluta para su aprobación, la necesidad de un número mínimo de diputados para su presentación, el establecimiento de un período de enfriamiento entre su depósito y su debate, el transcurso de un cierto plazo desde la votación de la anterior, etcétera.

El exponente más extremo de estas mociones es el de las llamadas “mociones constructivas” de censura. Con ellas se cierra el paso a las mociones (y a las mayorías) puramente negativas, que desembocan en la caída del Gobierno pero sin consideración alguna a la posibilidad de formar un equipo sucesor. Se requiere ahora que las mociones vayan acompañadas de un candidato a la Presidencia gubernamental, de tal modo que su aprobación conlleve la de éste como nuevo primer ministro. La destrucción de un Gobierno va unida a la “construcción” de uno nuevo, evitándose los paréntesis tan peligrosos sin Ejecutivo. Y, desde luego, desincentivándose la presentación de estas iniciativas, tan favorecedoras de la inestabilidad política.

Se trata de una técnica inaugurada por el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn, sobre la que luego volveremos, con vistas a evitar la inestabilidad gubernamental que tantos estragos causó en el régimen de Weimar. Su ejemplo sería seguido por otras constituciones posteriores, como la española.

La contrapartida de la moción de censura constructiva es la fuerte limitación que impone al Parlamento para poder exigir la responsabilidad política al Gobierno. Son tan agravados los requisitos para su triunfo que la destitución del Gobierno por las Cámaras se vuelve extremadamente difícil. Por otro lado, las mismas barreras dificultan incluso que la oposición utilice la moción de censura como un arma de crítica y desgaste contra el Gobierno y la mayoría que le apoya.

El sistema comentado ha encontrado numerosos críticos, incluso en la República Federal Alemana. La razón de ello estriba en que favorece la estabilidad de los gobiernos, pero una estabilidad artificial, producto de una merma de los procedimientos de control, a la postre de un artificio jurídico, y no del respaldo del Parlamento. La consecuencia de la moción constructiva puede ser la existencia de gobiernos estables, pero al mismo tiempo débiles, porque no sería la confianza parlamentaria lo que explicaría su mantenimiento en el poder sino el blindaje proporcionado por este mecanismo.

     Lo que realmente posibilita la estabilidad del Ejecutivo es la disciplina y cohesión de los grupos parlamentarios. Si la mayoría que apoya al Gobierno es fuerte y disciplinada, las mociones de censura, aunque no sean constructivas,  estarán destinadas al fracaso y se evitarán las crisis gubernamentales. En esas circunstancias, la presentación de mociones, carentes del incentivo de  abrir paso a nuevos gobiernos, tenderá a ser más esporádica.

     Esta situación es típica del parlamentarismo actual, donde el elemento hegemónico no es ya el Parlamento sino el Gobierno. El Gobierno, a través de la disciplina de partido,  domina la vida de las Cámaras, por lo que éstas raramente aprobarán una moción de censura. Por eso, en nuestro tiempo la inestabilidad gubernamental no es debida a la aprobación de estas mociones, sino a factores extraparlamentarios, principalmente a la ruptura de la unidad del partido gobernante o de las coaliciones que forman la mayoría. Los casos de la IV República francesa (en la que se sucedieron casi 100 gobiernos en 9 años) y de la Italia de la posguerra son patentes a este respecto, ya que la mayor parte de las caídas de gobiernos se ha debido a la división de los grupos integrantes de esa mayoría. En España, la dimisión del Presidente Suárez en 1981, curiosamente tras haber superado una votación de censura el año anterior y haber mantenido la confianza a través de la presentación de la cuestión de confianza, es otro ejemplo al respecto.

     En la medida que cualquier votación importante puede revelar la pérdida de la confianza parlamentaria, parece que si surge una nueva mayoría en el Parlamento la misma podrá recurrir a este procedimiento tan clásico y elemental para desencadenar la caída del Gobierno. El mejor ejemplo de esta condición, a la larga, superflua de la moción de censura constructiva se produjo en la propia España en 1995, cuando la desaprobación de los presupuestos generales del Estado para el año siguiente provocó la caída del Gobierno y la convocatoria anticipada de elecciones”.

Por tanto, la moción de censura es un mecanismo político previsto en cualquier sistema democrático por el que el Parlamento retira su confianza al Gobierno de turno, incluyendo un nuevo candidato a Presidente de Gobierno, el cual queda investido de la confianza de la Cámara si la moción de censura es aprobada.

En cuarto lugar, se debe de indicar que, “a tenor del artículo 177.1 del Reglamento del Congreso, el debate de la censura se  basa en un primer turno de defensa de la moción por uno de los diputados firmantes de la misma, sin limitación de tiempo, seguido de la intervención del candidato propuesto, también sin limitación de tiempo, a efectos de exponer el programa político del Gobierno que se pretende formar.

Tras el turno mencionado se produce una interrupción decretada por el Presidente del Congreso. A continuación, se abre turno de portavoces de grupos parlamentarios, por tiempo de treinta minutos cada uno, pudiendo consumirse además turnos de réplica de diez minutos (artículo 177.2). Como se ve, no se contempla ninguna intervención tras la defensa de la moción de censura, que, en cambio, sí se hace para después del turno del candidato. Esta regulación centra el debate en la discusión del programa del candidato, mientras que la censura propiamente dicha queda muy difuminada.

Sin embargo, a pesar del tenor de los artículos citados, conviene exponer cómo ha sido la práctica hasta el momento”.

En relación con esto, se ha indicar que “el aparatdo 3 del artículo 113 establece que la moción no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación y la posibilidad de formular mociones alternativas.

     La primera de estas medidas constituye un período de enfriamiento para evitar un voto apresurado de una iniciativa tan importante. Ese plazo de cinco días se configura para favorecer una decisión madura y reflexiva.

     Sin perjuicio de la oportunidad de esta limitación, el plazo de cinco días parece excesivo. Las regulaciones de esta cuestión en el Derecho comparado (Constituciones de Francia, Italia y Alemania) establecen un plazo sensiblemente inferior. Téngase en cuenta que la presentación de la moción puede engendrar una situación de incertidumbre respecto al Gobierno constituido,  por lo que conviene que se adopte cuanto antes la decisión que la disipe. Si la mayoría se mantiene unida tras el Gobierno no parece que se hubiesen derivado grandes males por no retrasar tanto su debate. Y si, supuesto más difícil, apareciese una mayoría dispuesta a apoyar la censura el referido plazo puede aumentar la sensación de crisis.

     El precepto examinado no especifica si el período de cinco días incluye o no los inhábiles. Las consideraciones anteriores abogan por no excluirlos, precisamente para no alargar más un plazo que puede resultar excesivo. Sin embargo, en defecto de norma más precisa, resulta aplicable el artículo 90.1 del Reglamento del Congreso, que establece como norma general que los plazos se computen por días hábiles. Ahora bien, con independencia de cómo se produzca el cómputo, cabe destacar que nos encontramos ante un plazo mínimo en el sentido de que nada obsta para que la sesión en la que se vaya a sustanciar la moción de censura sea transcurridos más de cinco días desde su presentación. Ello es congruente con el poder de convocatoria de las sesiones plenarias que ostenta la Presidencia de la Cámara, sin que exista ningún mecanismo jurídico que pueda obligarla a convocar la citada sesión. 

La segunda determinación del apartado 3, sobre las mociones alternativas, no encuentra parangón en el Derecho comparado ni en las Constituciones históricas españolas.

Esta norma, no precisamente clara, parece referirse a la posibilidad de presentar mociones con distintos candidatos a la Jefatura del Gobierno, con vistas a rectificar el automatismo del voto de censura constructivo y la consiguiente dificultad de debatir el programa político del futuro Gobierno. De este modo, la Cámara podría deliberar sobre las posturas políticas simbolizadas por los diversos candidatos. Ésta es la única explicación que se advierte del inciso comentado, dado que el mismo resultaría enteramente superfluo referido a mociones que, con la misma candidatura, variasen sólo en la motivación.

El artículo 176.2 del Reglamento del Congreso dispone que la presentación de mociones alternativas queda sujeta al cumplimiento de los mismos requisitos que la inicial, por tanto, a su presentación por al menos una décima parte de los diputados, en escrito motivado y con un candidato que haya aceptado aparecer como tal. Como ya ha quedado dicho, la determinación del plazo para la presentación de las mociones alternativas la realiza la Mesa de la Cámara en el momento de la calificación y admisión a trámite de la primera de ellas”.

Se puede ver que se trata de una figura excepcional y que no se puede plantear para cualquier supuesto, sino que su uso tiene que ser coherente con el funcionamiento democrático.

En cuanto a la pregunta planteada en el enunciado, se ha de decir que no cabe plantear una moción de censura tras convocar elecciones. Ello es debido a que “elartículo 115.2 de la Constitución prohíbe la disolución de las Cortes por convocatoria de elecciones mientras esté en trámite una moción de censura, lo cual impediría al presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, convocar elecciones anticipadas, tal y como le ha reclamado este viernes Ciudadanos.

‘La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura’, dicte textualmente este artículo de la Carta Magna.

Fuentes parlamentarias han señalado a EFE que ante este precepto es preciso tener en cuenta qué se entiende por ‘trámite’ de una moción de censura, como la presentada esta misma mañana por el grupo parlamentario socialista.

En este sentido, los letrados del Congreso apuntan en una interpretación jurídica del artículo 115 que ‘la prohibición de proponer la disolución debe entenderse referida a toda la tramitación de las mociones de censura, desde su depósito hasta su votación’.null

Y ello porque entienden que esta limitación recogida en la ley fundamental del Estado trata de ‘salir al paso de usos que pudieron estar vigentes durante el parlamentarismo decimonónico y evitar que el Gobierno se pueda sustraer a la exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura’.

Por ello, interpretan que, ‘presentada una de estas mociones’, el Ejecutivo ‘no podrá evitar su debate y votación mediante el recurso a la disolución de las Cámaras’.

En consecuencia, una vez celebrado el debate, si la moción resulta aprobada, el candidato ‘se entenderá investido de la confianza de la Cámara’ y el Rey le nombrará presidente del Gobierno, de acuerdo con el artículo 114.2 de la Constitución.

Si fuera desechada, el presidente recobraría su facultad para disolver la Cámara, concluye el informe de los servicios jurídicos de la Cámara Baja”.

En cuanto a cual prima, si convocatoria electoral o moción de censura para entender el caso de Madrid, se ha de decir que “el artículo 42 de nuestra Ley Orgánica de Régimen Electoral General es claro al respecto: “los decretos de convocatoria se publican, al día siguiente de su expedición”, es decir, mañana constará en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid (BOCM) la decisión. Pero lo anterior no significa que el acuerdo de disolución de la Cámara no produzca efecto y sí lo hagan la mociones de censura registradas a posteriori”.

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