Derecho, Gestión de residuos

La gestión de los residuos desde el punto de vista legal. Introducción

En primer lugar, hay que señalar que, según la Real Academia Española, “los “residuos” son los materiales que quedan como inservibles después de haber realizado un trabajo u operación. El concepto coloquial de los residuos es pues, según vemos, extremadamente amplio e incierto ya que abarca a un ingente conjunto de cosas, algunas de las cuales, como es natural, son relevantes para el derecho pero otras no.

Los residuos que generamos cotidianamente entrañan, por otra parte, un verdadero e importante problema, y ello tanto para el medio ambiente como para la salud de las personas. Según las instituciones de la Unión Europea cada año se producen en ella casi dos mil millones de toneladas de residuos, y además algunos de ellos son especialmente peligrosos. Esa cifra está también en aumento. El simple almacenamiento de estos residuos no se revela además como una solución y su destrucción tampoco lo es, en razón de los desechos que producen esas mismas acciones destructivas. De ellas derivan, por otra parte, nuevos residuos muy concentrados y de potencia altamente contaminante. Por ello, tanto para la Unión Europa como para el derecho interno español, la mejor solución es, por un lado, prevenir y minimizar su producción, y por otro, reintroducirlos en la medida de lo posible en el ciclo de producción mediante el reciclado de sus componentes.

El Derecho no se ocupa entonces de “todos” los residuos. Sería imposible y además probablemente superfluo. Sólo lo hace de algunos, de los más visibles, de los más evidentes o los que tengan mayor capacidad de contaminación. Pero por ello la cuestión clave reside en la acotación “jurídica” -y no coloquial- de este concepto “residuos”. Y es que sucede que la calificación de residuos a veces no está tan clara. Esa paradójica realidad (importancia por un lado e incertidumbre de contenidos por otro) es destacada en la Comunicación interpretativa sobre residuos y subproductos (COM/2007/0059) de la Comisión que se dirige al Consejo y al Parlamento Europeo. Como indica esa Comunicación, “a efectos de aplicación de la legislación ambiental, es necesario delimitar claramente en cada caso las dos situaciones jurídicas: residuos o no residuos”, ya que la aplicación de las normas depende de ello, y además una cosa no puede ser algo y dejar de serlo simultáneamente para el Derecho.

Los criterios de la expresada Comunicación (que por cierto se obtienen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) que se nos antojan como principales son:

  • 1. La definición de residuo debe interpretarse en sentido amplio, para ser coherente con los objetivos de la Directiva 2006/12/CE (que se derogó en 2010 por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, y que define el residuo como “cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse”) y con el artículo 174, apartado 2, del Tratado de la Comunidad Europea, que establece que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo “alcanzar un nivel de protección elevado”. Interpretación amplia, por tanto, en primer término.
  • 2. Un residuo de producción no es el resultado directamente perseguido por el proceso de fabricación. Si la producción del material en cuestión era “el resultado de una opción técnica” (para producir deliberadamente dicho material) no podía tratarse de un residuo de producción. Por consiguiente, la primera pregunta que cabe formularse para determinar si un material es o no residuo es si el fabricante decidió deliberadamente producir el material en cuestión.
  • 3. Incluso en el caso de que un material se considere remanente de producción, no es necesariamente “residuo” a efectos de aplicación para con él de la distinta normativa vigente en la materia. El Tribunal de Justicia ha establecido así los siguientes criterios para comprobar si una consecuencia del proceso productivo puede considerarse subproducto y no residuo:
    • a) Si la reutilización del material es posible, segura, sin necesidad transformación previa, sin solución de continuidad del proceso de producción, dicho material no constituye residuo en sentido propio.
    • b) La utilización prevista del subproducto debe también ser legal: el subproducto no puede ser un material del que el fabricante esté obligado a desprenderse o cuya utilización prevista esté prohibida por la legislación comunitaria o nacional.
    • c) Si existe la posibilidad de que el material no sea de hecho utilizable, no cumpla las especificaciones técnicas necesarias para que sea utilizable, o no haya mercado para ese material, conviene entonces seguir considerándolo residuo.
    • d) La reutilización tiene que aportar alguna ventaja económica al poseedor.
    • e) Si el material se prepara para su reutilización sin solución de continuidad del proceso de producción, y se envía posteriormente para esta reutilización, el material se considera entonces subproducto”.

En segundo lugar, se ha de señalar que “en la actualidad la gestión de los residuos urbanos en las sociedades avanzadas ha experimentado una gran evolución para adaptarse a los principios del desarrollo sostenible. De este modo y centrándonos en la Unión Europea, la legislación comunitaria, a través de la Directiva 91/156/CEE, más conocida como directiva marco de residuos, establece la obligación para los estados miembros de la Unión de fomentar el desarrollo de tecnologías limpias, la valorización de los residuos mediante políticas de reutilización y reciclado, así como la utilización de los residuos como fuente de energía.

Esta jerarquía se ha incorporado a la legislación española a través de la Ley 10/98 de 21 de Abril, de Residuos. Por otro lado la Resolución del Consejo de 24 de Febrero de 1997, sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos, recoge una serie de consideraciones que se han incorporado a nuestro ordenamiento a través de la Ley 11/97 de Envases y de la Ley 10/98 de Residuos:

  1. El problema del crecimiento en el volumen de residuos generados.
  2. Aplicación de una política comunitaria global de gestión integrada de residuos.
  3. Lograr un desarrollo sostenible con un alto nivel de protección del medio ambiente.
  4. Disponer de estadísticas fiables en la planificación.
  5. Todos los agentes económicos deben cargar con su parte específica de responsabilidad en la gestión (desde la concepción del producto a la eliminación del residuo), según el principio de responsabilidad compartida.
  6. Situar la prevención en primer lugar en la jerarquía de actividades de gestión.
  7. Fijar objetivos cuantitativos para reducir la cantidad de residuos e incrementar los niveles de reutilización, reciclado y valorización.
  8. Fomento de la valorización en perjuicio de la eliminación.
  9. Los criterios de valorización tendrán en cuenta los efectos medioambientales y económicos considerando preferibles la reutilización y valorización de los materiales cuando éstas sean las mejores opciones medioambientales.
  10. Fomento de sistemas de devolución, recogida y valorización.
  11. Fomento de los mercados para los productos reciclados.
  12. Aplicar normas adecuadas de emisión a todas las instalaciones de gestión de residuos y especialmente las plantas de incineración.
  13. Respetar las normas comunitarias sobre emisiones a la atmósfera, agua y suelo en todas las instalaciones de gestión de residuos y especialmente las plantas de incineración.
  14. Establecimiento de una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos, limitando el vertido a los casos en que se efectúe bajo control.
  15. Cooperación en la lucha contra los traslados ilegales de residuos y contra los delitos ecológicos.
  16. Planificar la gestión de los residuos a todos los niveles : local, regional, estatal y comunitario.
  17. Uso de las medidas precisas, incluidas las económicas, para lograr los objetivos previstos en materia de residuos.”

En segundo lugar, se ha de señalar que “las características de los residuos que permiten clasificarlos como peligrosos (según el Anexo III de la Ley 22/2011, modificado por el Reglamento UE 1357/2014, de 18 de diciembre de 2014), son:

  • HP1 “Explosivo”: Corresponde a los residuos que, por reacción química, pueden desprender gases a una temperatura, presión y velocidad tales que pueden ocasionar daños a su entorno. Se incluyen los residuos pirotécnicos, los residuos de peróxidos orgánicos explosivos y los residuos autorreactivos explosivos.
  • HP 2 “Comburente”: Corresponde a los residuos que, generalmente liberando oxígeno, pueden provocar o facilitar la combustión de otras sustancias.
  • HP 3 “Inflamable”:
    • — Residuos líquidos inflamables: Residuos líquidos con un punto de inflamación inferior a 60 °C, o gasóleos, carburantes diésel y aceites ligeros para calefacción usados con un punto de inflamación entre > 55 °C y ≤ 75 °C.
    • — Residuos líquidos o sólidos pirofóricos inflamables: Residuos líquidos o sólidos que, aun en pequeñas cantidades, pueden inflamarse al cabo de cinco minutos de entrar en contacto con el aire.
    • — Residuos sólidos inflamables: Residuos sólidos que se inflaman con facilidad o que pueden provocar fuego o contribuir a provocar fuego por fricción.
    • — Residuos gaseosos inflamables: Residuos gaseosos que se inflaman con el aire a 20 °C y a una presión de referencia de 101,3 kPa.
    • — Residuos que reaccionan en contacto con el agua: Residuos que, en contacto con el agua, desprenden gases inflamables en cantidades peligrosas.
    • — Otros residuos inflamables: Aerosoles inflamables, residuos que experimentan calentamiento espontáneo inflamables, residuos de peróxidos orgánicos inflamables y residuos autorreactivos inflamables.
  • HP 4 “Irritante – irritación cutánea y lesiones oculares”: Corresponde a los residuos que, cuando se aplican, pueden provocar irritaciones cutáneas o lesiones oculares.
  • HP 5 “Toxicidad específica en determinados órganos (STOT en su sigla inglesa)/Toxicidad por aspiración”: Corresponde a los residuos que pueden provocar una toxicidad específica en determinados órganos, bien por una exposición única, bien por exposiciones repetidas, o que pueden provocar efectos tóxicos agudos por aspiración.
  • HP 6 “Toxicidad aguda”: Corresponde a los residuos que pueden provocar efectos tóxicos agudos tras la administración por vía oral o cutánea o como consecuencia de una exposición por inhalación.
  • HP 7 “Carcinógeno”: Corresponde a los residuos que inducen cáncer o aumentan su incidencia.
  • HP 8 “Corrosivo”: Corresponde a los residuos que, cuando se aplican, pueden provocar corrosión cutánea.
  • HP 9 “Infeccioso”: Corresponde a los residuos que contienen microorganismos viables, o sus toxinas, de los que se sabe o existen razones fundadas para creer que causan enfermedades en el ser humano o en otros organismos vivos.
  • HP 10 “Tóxico para la reproducción”: Corresponde a los residuos que tienen efectos adversos sobre la función sexual y la fertilidad de hombres y mujeres adultos, así como sobre el desarrollo de los descendientes.
  • HP 11 “Mutágeno”: Corresponde a los residuos que pueden provocar una mutación, es decir, un cambio permanente en la cantidad o en la estructura del material genético de una célula.
  • HP 12 “Liberación de un gas de toxicidad aguda”: Corresponde a los residuos que emiten gases de toxicidad aguda (Acute Tox. 1, 2 ó 3) en contacto con agua o con un ácido.
  • HP 13 “Sensibilizante”: Corresponde a los residuos que contienen una o varias sustancias que se sabe tienen efectos sensibilizantes para la piel o los órganos respiratorios.
  • HP 14 “Ecotóxico”: Corresponde a los residuos que presentan o pueden presentar riesgos inmediatos o diferidos para uno o más compartimentos del medio ambiente.
  • HP 15 “Residuos que pueden presentar una de las características de peligrosidad antes mencionadas que el residuo original no presentaba directamente”.

A través de la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se transpone la Decisión 2000/532/CE, de la Comisión, de 3 de mayo, se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos.

Con efecto de 1 de junio de 2015 la lista de residuos debe quedar sustituida por la recogida en la Decisión de la Comisión 2014/955/UE, de 18 de diciembre de 2014, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

Jerarquía de residuos

En el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos se establece la siguiente orden de prioridad en la prevención y gestión de los residuos para conseguir el mejor resultado ambiental global:

  • a) Prevención.
  • b) Preparación para la reutilización.
  • c) Reciclado.
  • d) Otro tipo de valorización, incluida la valorización energética, y
  • e) Eliminación.

Subproductos

El artículo 5 de la Ley 22/2011 dota de base jurídica al concepto de subproducto, una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, que puede ser considerada como subproducto y no como residuo, cuando se cumplan las siguientes condiciones:

  • a) Que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente.
  • b) Que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual.
  • c) Que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción, y
  • d) Que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.

Algunas Comunidades Autónomas habían desarrollado este concepto de forma previa a la entrada en vigor de la Ley 22/2011. La Directiva 2008/98/CE al regular los subproductos da una mayor seguridad jurídica y uniformidad de derechos en todos los Estados miembros”.

En tercer lugar, es importante destacar que “tradicionalmente, ha habido dos formas principales de disponer de los residuos, que no contribuían a reaprovechar materiales o generar energía. Se trata de:

  • Los vertederos: Donde, simplemente, la basura se deposita en un lugar alejado de los núcleos de población. El riesgo de contaminación del suelo, acuíferos o el efecto de residuos peligrosos que no se han tratado es grande.
  • La quema de residuos: La forma más antigua de disponer de ellos, con las emisiones contaminantes que se producen a la atmósfera.

Actualmente, se han desarrollado nuevas formas de disponer de los residuos:

  • La pirólisis: Que es una incineración en tanques sellados con poco oxígeno. Eso produce una quema menos contaminante y más eficiente en cuanto a generación de energía aprovechable. En el caso de ciertos residuos orgánicos o vegetales, se puede usar para obtener combustibles.
  • Reprocesamiento biológico: La materia orgánica, e incluso el papel, se pueden descomponer y formar compostaje, que sirve de abono para la agricultura.
  • El reciclado: Donde el material aprovechable, como aluminio, plástico o papel, sirve para crear nuevo aluminio, plástico o papel.
  • El tratamiento de aguas residuales mediante la extracción de lodos: Debido al gran crecimiento de las ciudades, el agua residual ha aumentado mucho. Mediante su tratamiento, se pueden obtener diversos tipos de lodos, que pueden ser usados en agricultura como fertilizante.

Estos son algunos de los nuevos métodos de disposición final dentro de la gestión de residuos. Cada vez se avanza más en encontrar nuevas maneras de reaprovechar al máximo los desechos, aunque aún queda mucho por recorrer.

Cómo funciona la gestión de residuos peligrosos

Mención aparte merece la gestión de residuos peligrosos. Estos son los que, internacionalmente, se han declarado como especialmente nocivos por ser:

  • Explosivos o inflamables.
  • Sustancias cancerígenas.
  • Residuos radiactivos.
  • Tóxicos y de gran peligro biológico para las personas o el ecosistema, etc.

En estos casos, el residuo se almacena, se etiqueta, se transporta al lugar adecuado y se trata. En la medida de lo posible, se intenta reaprovechar, o se dispone de manera que cause el mínimo daño.
Todas esas fases, expertos e ingenieros se encargan del proceso, intentando anular en lo posible la amenaza, recuperar lo que se pueda y cuidar mucho su transporte.
Como vemos, la gestión de residuos ha cambiado mucho en los últimos tiempos. Y una de las piezas más importantes está en nosotros. Concienciarnos de minimizar la generación de los residuos, y reciclar todo lo posible, es clave para el éxito de una gestión de residuos que cuide el medio ambiente”.

En cuarto lugar, también se ha de señalar que “para que el proceso sea correcto, los desechos se deben tirar a los contenedores apropiados para ello, comenzando lo que llamamos gestión de los residuos a partir de ese mismo momento. Los distintos residuos pueden provenir asimismo de diferentes lugares, y su gestión dependerá de los lugares de los que procedan. Así, podemos distinguir entre los de tipo domiciliario, industrial, agropecuario, hospitalario o incluso los peligrosos.

Para realizar una correcta gestión de residuos, se emplean las conocidas como 4 R (reducir, reutilizar, reciclar y re-planteamiento),

Las técnicas principales para la gestión de residuos varían, pues, dependiendo del tipo de éstos, siendo también diferentes, como es lógico, los procesos según el material del cual el consumidor se ha deshecho.

La recolección de los residuos puede variar dependiendo también del lugar en que se produzcan. En España, puede tener lugar a través de la recogida de los diferentes contenedores por parte de camiones especiales para este tipo de faenas, o bien por el método de la absorción, llamada recolección mecánica, en el cual unos vehículos especiales realizan este trabajo y transportan después los residuos a las naves adaptadas para la clasificación de los mismos.

También en el campo de la construcción se realizan labores de recogida de residuos, donde camiones especiales, como los que se encuentran en la empresa RD San Juan, son capaces de recoger y transportar todo tipo de escombros y residuos que puedan salir de las obras.

La incineración es uno de los sistemas más comunes de los que se utilizan en nuestro país, donde los diferentes residuos se convierten en calor. Estas incineradoras, llamadas también hornos, transformarán los desechos en energía, pudiendo producir vapor o electricidad. Estos hornos son uno de los métodos más prácticos que se conocen hoy en día para la eliminación de los llamados materiales peligrosos, entre los que se encuentran los que provienen de los hospitales, considerados como desechos biológicos.

Asimismo, hay otros tipos de tratamientos que se realizan con los residuos, como es el caso del compostaje y digestión anaerobia, que consiste en la descomposición, mediante oxígeno, de los residuos.

La pirolisis y la gasificación son otras de las tecnologías que se utilizan en la gestión de residuos, métodos consistentes en calentar con oxigeno los residuos”.

En quinto lugar, también se ha de señalar que “los residuos existen desde que nuestro planeta tiene seres vivos, hace unos 4.000 millones de años. Antiguamente, la eliminación de los residuos humanos no planteaba un problema significativo, ya que la población era pequeña y la cantidad de terreno disponible para la asimilación de los residuos era grande. Sin embargo, la problemática de los residuos comienza con el desarrollo de la sociedad moderna en la que vivimos, no sólo en el aspecto referido a la cantidad de residuos que ésta genera (difícilmente asimilable por la naturaleza), sino, y de manera importantísima, a la calidad de los mismos (Garrigues, 2003). Este problema de la gestión de nuestros residuos existe y se agrava año tras año. Ante tal situación, resulta importante analizar los factores que han incrementado de manera tan alarmante el problema de los residuos urbanos. En general, pueden señalarse cuatro causas principales (MOPT, 1992):

1. El rápido crecimiento demográfico.
2. La concentración de la población en los centros urbanos.
3. La utilización de bienes materiales de rápido deterioro.
4. El uso cada vez más generalizado de envases sin retorno, fabricados con materiales no degradables.

La gestión incorrecta de los residuos sólidos urbanos genera entre otros, los siguientes problemas (FICYT, 1998):

– La presencia de residuos abandonados produce una sensación de suciedad a la vez que deterioran el paisaje.
– Los depósitos incontrolados de residuos sólidos urbanos producen, al fermentar, olores muy molestos.
– Los residuos fermentables son fácilmente autoinflamables por lo que pueden provocar incendios que ocasionan una contaminación atmosférica muy desagradable para la vecindad y, en ocasiones, peligrosa para la circulación y para la seguridad de los bosques cercanos.
– Un vertido de residuos realizado sin ningún tipo de control, presenta un grave riesgo de contaminación de las aguas tanto superficiales como subterráneas, con el consiguiente peligro para la salud si son utilizadas para el abastecimiento de agua potable a la población.
– Los residuos orgánicos favorecen la existencia de gran cantidad de roedores e insectos que son agentes portadores de enfermedades y algunas contaminaciones bacterianas”.

En sexto lugar, en cuanto a la clasificación de residuos, se ha de indicar que “los residuos han sido clasificados de diversas formas. Según su estado físico éstos pueden ser: sólidos, líquidos, gaseosos o pastosos. Si bien, desde el punto de vista de su estructura química, el origen y el destino final potencial de los residuos éstos se pueden clasificar en (Hontoria García y Zamorano Toro, 2000):

1. Residuos sólidos orgánicos: Son aquellos que en algún momento formaron parte de un ser vivo o derivan de los procesos de transformación de los combustibles fósiles.
2. Residuos sólidos inertes: Son no biodegradables e incombustibles. Proceden normalmente de la extracción, procesamiento o utilización de los recursos minerales, como los de la construcción, demolición, etc.
3. Residuos sólidos peligrosos: Son residuos orgánicos o inertes que por sus características físicas, químicas o biológicas no pueden ser acoplados a procesos de recuperación o transformación convencionales.

Según el uso que se les puede dar a los residuos, éstos se clasifican en (Hontoria García y Zamorano Toro, 2000): agrícolas, forestales, ganaderos, industriales y residuos urbanos, considerando dentro de estos últimos a los residuos sólidos urbanos (basuras urbanas) y a los lodos de estaciones depuradoras de aguas residuales.

En general, el conjunto formado por los residuos agrícolas, forestales y ganaderos representa el 80% del volumen total de residuos, correspondiendo el 20% restante a los industriales y de ciudad. A continuación, se describen con más detalle los residuos urbanos.

De forma que, por residuos sólidos urbanos se entiende todos aquellos residuos que son generados por cualquier actividad en los núcleos de población o sus zonas de influencia y constituyen un problema para el hombre desde el momento de su producción ya que alcanzan grandes volúmenes. La naturaleza de dichos residuos es muy variada debido a la diversidad tecnológica e industrial que se centra en torno a las ciudades. Dentro de ellos, se pueden citar los siguientes (Tchobanoglous et al., 1994; Costa et al., 1995; Hontoria García y Zamorano Toro, 2000):

– Residuos sólidos de origen doméstico, de mataderos, mercados de alimentación, etc.
– Aguas residuales, cuando no existen sistemas de depuración, o lodos, si se aplican los sistemas adecuados.
– Gases de diversa procedencia expulsados a la atmósfera en el proceso de incineración de residuos sólidos y que además incluyen escorias y cenizas.

Es frecuente también englobar los distintos componentes de los residuos en tres grandes grupos, en función del tratamiento final (Hontoria García y Zamorano Toro, 2000): inertes, fermentables y combustibles.

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