Abogacía, COVID-19, Derecho, Estado de Derecho, Estado Social, Estados de alarma, excepción y sitio, Pandemias

¿Podrían mantenerse medidas restrictivas tras el fin del estado de alarma el 9 de mayo?

El Gobierno de la Nación quiere que el próximo 9 de mayo de 2021 se ponga fin al estado de alarma decretado el pasado octubre de 2020. La cuestión que se suscita es si se podrán mantener las medidas después de esa terminación del estado de alarma o si, por el contrario, se puede hacer vida normal como antes de la pandemia.

En primer lugar, se puede señalar que “diversos constitucionalistas advierten de que si decae también supondrá el fin tanto de los cierres de frontera entre comunidades autónomas como del toque de queda, ya que son restricciones que afectan a derechos fundamentales.

Diversos expertos consultados por Europa Press indican que a partir de ese 9 de mayo las comunidades autónomas, aunque se coordinen en el Consejo Interterritorial de Salud, vuelven a la situación anterior al estado de alarma y por lo tanto sólo pueden adoptar “medidas ordinarias” en materia de sanidad.

No obstante, indican que para situaciones graves pueden llegar a limitar derechos fundamentales pero sólo en casos muy definidos e individualizados valiéndose de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986.

Atendiendo a esa ley, los expertos indican que sí que podrían verse aun cierres perimetrales, pero serían de zonas sanitarias, barrios o como mucho de ciudades, nunca de toda una comunidad autónoma. Además, esos cierres que se adoptarían por decreto tendrían que contar con el aval de los tribunales.

De esta forma, señalan que se vuelve a la situación que se vivió el verano pasado, y que las administraciones autonómicas sí que podrían por ejemplo restringir horarios comerciales y de hostelería.

Ante esta situación, Euskadi ha puesto en marcha la tramitación de una ley antipandemia que aportará “plenas garantías jurídicas” a las restricciones que imponga el Gobierno Vasco para contener la expansión de la covid-19 ante la “incertidumbre” sobre la continuidad del estado de alarma y de su “paraguas” legal después del 9 de mayo.

PNV y PSE-EE han registrado en el Parlamento la “proposición de ley de medidas para la gestión de la pandemia covid-19”, que se debatirá por la vía de urgencia, con lo que los tiempos de tramitación se reducen a la mitad. Además, al tratarse de una iniciativa de los grupos parlamentarios y no del Gobierno el trámite será aún más rápido.

La norma tiene garantizada su aprobación dado que los partidos que sustentan el Gobierno -nacionalistas y socialistas- tienen mayoría en la Cámara.“La norma prevé cinco niveles de alerta en función de la transmisión del virus y seis indicadores epidemiológicos”

El objetivo es que la ley pueda estar aprobada antes de que termine el actual periodo de sesiones, cuyo último pleno está fijado para el 24 de junio.

No será una norma aplicable a cualquier epidemia, sino que “responde a necesidades imperiosas y urgentes derivadas de esta pandemia en particular” porque hace falta “una ley concreta para una situación concreta” y porque las particularidades de cada epidemia (transmisión, virulencia, incubación, transmisibilidad o morbilidad) hacen que las medidas que sirven contra la covid-19 puedan no ser válidas en otros casos.

La norma, que incluye un régimen sancionador para “garantizar el cumplimiento de las medidas” con multas de entre 100 y 600 000 euros, prevé cinco niveles de alerta en función de la transmisión del virus y seis indicadores epidemiológicos como el índice R0, la presión asistencial y la ocupación de las ucis, y el impacto de la pandemia por franjas de edades.

El nivel de alerta más bajo está marcado en 60 casos de incidencia acumulada por 100 000 habitantes en 14 días. En el momento en que se baje de esa cifra las restricciones dejarían de estar en vigor. El segundo escenario va hasta los 150 casos, el tercero hasta los 300, el cuarto hasta los 500 y el quinto a partir de 500 casos, es decir, para situaciones de “transmisión muy alta”.

En función de estos niveles de alerta se establecen una serie de restricciones y medidas sanitarias, algunas comunes a todas la fases como la distancia interpersonal de 1,5 metros, el lavado de manos, la ventilación, el uso de mascarilla o la obligatoriedad de guardar cuarentena en caso de contagio o de sospecha del mismo.

A partir del escenario cuarto las medidas se endurecen drásticamente y se abre la puerta a cierres perimetrales y suspender las actividades económicas no esenciales (o rebajar su aforo al 35 %), así como las culturales y las sociales.

También se estudiará la posibilidad de pasar de la educación presencial a la telemática y de prohibir toda actividad deportiva no profesional o semiprofesional, salvo prácticas individuales o de dos convivientes al aire libre.

En el quinto y peor escenario se “valorarán nuevas y más eficaces medidas de confinamiento individuales o para colectivos específicos, previa justificación y autorización o ratificación judicial” y se adelantarán los horarios de cierre de todas las actividades comerciales y sociales, con posible cierre de las que “más incidan sobre el contacto social”.

La ley señala también que el Ejecutivo deberá informar al Parlamento cada 15 días de esas medidas sanitarias y de la evolución del coronavirus. En la actualidad la consejera de Salud, Gotzone Sagardui, comparece semanalmente a petición de PNV y PSE-EE”.

En segundo lugar, se ha de decir que “el decaimiento del decreto coloca a España en una situación de incertidumbre que no es nueva, y deja en manos de los tribunales la ultima palabra para avalar las restricciones adoptadas por las comunidades autónomas ante una pandemia con los datos al alza.

“Queremos que el 9 de mayo sea el punto final al estado de alarma Es nuestro objetivo y para eso trabajamos”, dijo este lunes el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, cuya intención es no prorrogar el estado de alarma una vez que expire el próximo 9 de mayo, por lo que dejarían de tener efecto las restricciones de movilidad, como el toque de queda o los cierres perimetrales.

Terminaría así el segundo estado de alarma para el conjunto de España que entró en vigor el 25 de octubre, es decir, seis meses y medio antes, casi el doble de lo que abarcó el primero, desde el 14 de marzo al 20 de junio, y lo hará con el mismo problema que entonces, sin una legislación actualizada que sirva de plan B al marco jurídico que ampara la alarma.

Ese fue el debate entre los expertos que se abrió hace meses y que aun hoy continúa vigente pues es de prever que se vaya a generar las mismas polémicas que en el pasado verano y otoño cuando, por ejemplo, un juez de Madrid tumbó las medidas del Gobierno de Isabel Díaz Ayuso que, poco después, fueron avaladas por el Tribunal Superior.

Casos como éste condujeron al Ejecutivo a impulsar un ligero cambio para que fueran los Tribunales Superiores de Justicia autonómicos y no los juzgados los que ratificaran las medidas adoptadas.

Pero ya fueran juzgados o tribunales, aquello convertía a los jueces en árbitros de la pandemia y provocaba desajustes tales como que unos togados tumbaran algunas de las restricciones impuestas por las administraciones mientras otros, a pocos kilómetros de distancia, las respaldaban, es decir, una misma medida era avalada en una comunidad mientras en su vecina era rechazada.

De esta forma, las órdenes de ayuntamientos y Gobiernos autonómicos serán nuevamente revisadas por los jueces, conscientes del desconcierto que provocaron cuando desautorizaron las restricciones consensuadas por las administraciones, que se quedaron en fuera de juego y con la única alternativa del estado de alarma”.

En tercer lugar, cabe señalar, por tanto, que las medidas sobre limitación de movimientos pasarán a tomarse por las Comunidades Autónomas, y estas medidas serán vigiladas por los Tribunales. Pero aquí se ha de señalar también que “las medidas ya no se adoptarán partiendo de las disposiciones del Real Decreto Ley (y, por tanto, del criterio directo del Gobierno), sino que será el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS) -en el que participan el Ministerio de Sanidad y los consejeros de las comunidades autónomas- el órgano encargado de aplicar las restricciones que considere necesarias para abordar la situación epidemiológica.

A juicio de Sánchez, el sistema de cogobernanza aplicado en los últimos meses ha sido efectivo ante las distintas olas de coronavirus. No obstante, todavía no ha quedado claro si dicho organismo de coordinación podrá restringir la movilidad -una medida que afecta a derechos fundamentales- si así lo requiere la evolución de la pandemia. 

¿Qué medidas decaerían?

Dejarán de estar en vigor, automáticamente, las medidas obligatorias que se establecieron en el actual estado de alarma, y que afectan fundamentalmente a la movilidad, al ocio, y a la actividad nocturna:

  • Toque de queda: decaería la “limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno”, entre las 23.00 y las 6.00 horas (que algunas comunidades han ido ampliando según necesidad), que está vigente en todo el territorio personal, salvo excepciones.
  • Confinamientos perimetrales: también dejaría de estar en vigor la limitación de entrada y salida de las comunidades autónomas que restringe ahora el movimiento entre territorios, a excepción de aquellos casos debidamente justificados. 
  • Limitación en reuniones: se levantaría la actual limitación a reuniones sociales y familiares en espacios públicos y privados, que es de un máximo de seis personas no convivientes (hay comunidades que han llegado a reducir ese límite e incluso llegar a prohibir las reuniones”). 

Por tanto, y en cuarto lugar, volveríamos a un caos como ya pasó en verano de 2020 y en otoño del mismo año. En este sentido, se ha de añadir que “el previsible fin del segundo estado de alarma el 9 de mayo devuelve a España a un panorama que ya conoce en lo que al control de la pandemia de coronavirus se refiere: el mismo que tuvo lugar entre el final del verano de 2020 y el día en que se decretó la medida excepcional hace seis meses. La situación, según los expertos en Derecho Constitucional consultados por infoLibre, no ha cambiado de octubre hasta ahora, pues no hay ningún instrumento jurídico nuevo que permita a las administraciones públicas más margen de maniobra en las medidas que se requiera imponer para controlar los contagios, por lo que de nuevo serán los jueces los que tengan la última palabra a la hora de avalarlas o rechazarlas. Y no hay razones para pensar que desaparecerá sin más la disparidad de criterio vista el año pasado entre unos tribunales y otros. Todo en medio de una posible cuarta ola que ya empieza a asomar con una incidencia que no ha parado de subir desde el 18 de marzo hasta situarse en los 167,97 casos por cada 100.000 habitantes.

El estado de alarma que entró en vigor el 25 de octubre de 2020 fue una respuesta a las peticiones de algunas comunidades autónomas, que después de todo el verano con las competencias de Sanidad recuperadas tras la primera ola de la pandemia solicitaron herramientas que les permitieran establecer medidas como el toque de queda o los cierres perimetrales debido a las altas tasas de incidencia de contagios que habían ido en aumento después del verano. Como dijo entonces el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, “el estado de alarma es la herramienta constitucional para situaciones extremas y la situación que vivimos es extrema”, y por tanto hacían falta medidas contundentes con el objetivo de evitar tener que recurrir de nuevo al confinamiento domiciliario.

La aprobación de esta medida extrema llegó también después de semanas de incertidumbre jurídica ante lo que podían hacer o no las comunidades autónomas para limitar derechos como la movilidad, derechos fundamentales que, en teoría, sólo puede suspender el artículo 116 de la Constitución, que contempla los estados de alarma, de excepción y de sitio. Sin estas excepciones, cada decisión del gobierno autonómico de turno que limite derechos fundamentales debe ser refrendada por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente, tal y como establece la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En la mayoría de los casos contemplados en 2020, los jueces las avalaron, aunque en otros las echó abajo. En este contexto, se dieron situaciones en las que un tribunal de una región ratificaba una medida que en otro territorio había sido rechazada. Y los tribunales también fueron escenario de batallas políticas como, por ejemplo, la que mantuvo la Comunidad de Madrid con el Gobierno central a propósito de las medidas restrictivas planteadas de cara al puente festivo del 12 de octubre.

El segundo estado de alarma se planteó con una duración de seis meses y Sánchez ya ha anunciado que esta intención en principio se va a cumplir. La vicepresidenta primera del Gobierno, Carmen Calvo, ha manifestado que las comunidades tienen sus competencias y que la legislación sanitaria vigente “permite muchas respuestas” sin necesidad de modificar ninguna ley, además de recordar que el Consejo Interterritorial de Salud seguirá en funcionamiento y será el organismo donde se coordinen las medidas a adoptar entre el Estado y las comunidades. Todo esto a pesar de que el Ejecutivo se comprometió con Ciudadanos en junio del año pasado, como condición para tener su apoyo para una última prórroga del primer estado de alarma, a presentar una serie de reformas legales para “establecer un mecanismo alternativo” que permita establecer medidas de control sin necesidad de acudir al artículo 116 de la Constitución.

“Como el día de la marmota”

Con legislación sanitaria vigente, Calvo se refiere a la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, bajo cuyo paraguas se adoptaron el año pasado muchas de las medidas puestas en marcha por las autonomías, pero que, según los expertos consultados, no permite limitar derechos fundamentales. Tampoco la Ley General de Salud Pública, que además no tiene rango orgánico. O, al menos, no deberían poder limitar esos derechos, porque hubo tribunales superiores de justicia que avalaron ciertas restricciones interpretando que esta norma era suficiente o que la situación pandémica las requería. La situación, por tanto, es exactamente igual que en octubre, según alertan varios juristas. “Va a ser como el día de la marmota”, ha comentado el catedrático de Derecho Constitucional Lorenzo Cotino, que advierte de que la “inseguridad jurídica” que ya quedó patente en verano y principio de otoño de 2020 se va a reproducir a partir del 9 de mayo.

La mencionada ley orgánica, que data de 1986, establece en su artículo tercero una disposición tan “general” que, en opinión de este catedrático, acabó por dar lugar a resoluciones contradictorias de los tribunales. Según la norma, “con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

Como remarcan los expertos consultados, la ley no fue pensada para una pandemia como la actual, sino para casos más esporádicos y de grupos reducidos, no para poblaciones de cientos o miles de personas o para limitar la movilidad de comunidades autónomas enteras. Sin embargo, tal y como recuerda Cotino, antes del segundo estado de alarma dos tribunales avalaron decisiones que, en principio, los juristas no contemplaban para una situación que no pase por el estado de alarma o el estado de excepción. Así, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la Comunidad Valenciana validó el toque de queda que el Gobierno de Ximo Puig acordó sin estado de alarma. Los jueces opinaron entonces que ley orgánica proporcionaba “suficiente cobertura normativa”. Por las mismas fechas, el TSJ de Navarra ratificó el confinamiento perimetral de esta comunidad, aunque advirtió de que para futuras medidas restrictivas el Gobierno foral debería solicitar la autorización previamente.

Carlos Vidal, catedrático de Derecho Constitucional de la UNED, ve “discutibles” ambas resoluciones de estos tribunales, pero considera que revelan el “terreno de incertidumbre” en el que volverá a entrar España cuando finalice el estado de alarma y haya que seguir gestionando una pandemia que parece entrar en su cuarta ola a pesar de los avances en la vacunación. Vidal también opina que al no haberse modificado en absoluto el marco legislativo, las decisiones de los jueces podrán seguir siendo dispares y hasta contradictorias en ciertos casos. “En general las medidas han sido avaladas, pero han puesto a los jueces entre la espada y la pared, entre proteger los derechos fundamentales y restringirlos para evitar contagios”, lamenta otro experto.

La solución: reformas legales

La situación se complica cuando, en caso de que una comunidad autónoma no esté de acuerdo con una resolución del Consejo Interterritorial de Salud, la pueda recurrir ante la Audiencia Nacional, por ser el órgano competente para entender de decisiones de este órgano, con la posibilidad de solicitar medidas cautelares, pero al mismo tiempo deba acatar lo que allí se decide y enviar su correspondiente decreto al tribunal superior para pedir su ratificación. Un lío jurídico cuya solución pasaría, en opinión de los expertos, por reformas de las leyes ya en vigor, como la de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, o la aprobación de otras nuevas que clarifiquen el marco y, por tanto, hagan más efectivas las medidas de control de la pandemia.

La misma reclamación también fue trasladada a algunas de las resoluciones que fueron adoptando los tribunales superiores el año pasado, ratificaran o no las medidas aprobadas por los gobiernos autonómicos. Es lo que dijeron, por ejemplo, los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en octubre, cuando manifestaron que no entendían cómo ante un escenario sanitario como el que ha traído el covid-19 no se había abordado “una reforma del marco normativo más acorde con las confesadas necesidades de combatir eficazmente” la pandemia y “afrontar la grave crisis sanitaria que padece el país”. Según afirmaron, hay consenso doctrinal sobre el hecho de que las normas actuales que permiten la limitación de derechos fundamentales para proteger la integridad física y la salud son “ciertamente deficientes” y necesitan “clarificación”.

La vicepresidenta del Gobierno, sin embargo, no opina igual y ya ha dejado claro que “no hay que modificar ninguna legislación, no hay que añadir nada para afrontar el 10 de mayo”, apuntando además que las decisiones que se adopten en el Consejo Interterritorial son “de obligado cumplimiento” porque, según dice, así lo avaló recientemente el Tribunal Supremo. El catedrático de la UNED, sin embargo, no está de acuerdo con este planteamiento, pues, tal y como ha explicado, el alto tribunal lo que hizo hace unas semanas fue mantener el cierre perimetral de la Comunidad de Madrid en Semana Santa en el auto en el que resolvía una petición de cautelares solicitada por Vox, pero no entró a valorar el fondo del asunto, por lo que no se pronunció sobre el alcance de los acuerdos del Consejo“.

Por todo lo expuesto, cabe destacar como conclusión que habría libertad total de movimientos, y, por tanto, la gente no necesitaría ningún documento justificativo para moverse por el territorio nacional. El problema que plantea todo esto es el hecho de la grave situación sanitaria que se vive a nivel mundial, y, por tanto, habría que apelar a la responsabilidad de la gente (cosa que se está viendo que no existe, o muy poca, y eso a nivel global, y por lo que respecta a España, todavía menos), y las Comunidades tendrían que legislar en este aspecto. El problema que plantea esto último es que no todas van a hacerlo. Es el problema que plantea el actual “reino de taifas” que es el Estado de las Autonomías. Por eso habría que devolver las competencias sanitarias al Estado, junto a las de Educación, y crear conciencia en la sociedad para actuar con valores y conciencia en situaciones de peligro.

FUENTES:

  1. ¿Qué ocurrirá el 9 de mayo tras el fin del estado de alarma? Las medidas vuelven a estar en manos de los tribunales. RTVE: https://www.rtve.es/noticias/20210407/fin-estado-alarma-9-mayo-horizonte-judicial-volveremos-problemas-octubre/2084934.shtml
  2. Estado de alarma: ¿Qué pasará cuando acabe el 9 de mayo? MARCA: https://www.marca.com/tiramillas/actualidad/2021/04/07/606d8c87268e3e7d428b45d4.html
  3. El fin de la alarma amenaza con provocar un caos jurídico si surgen disputas sobre cómo gestionar la cuarta ola. INFOLIBRE: https://www.infolibre.es/noticias/politica/2021/04/08/el_fin_del_estado_alarma_situa_espana_ante_deja_caos_juridico_falta_instrumentos_alternativos_para_controlar_pandemia_118979_1012.html
  4. Fin del estado de alarma: ¿Podré viajar por España libremente desde el 10 de mayo? MUNDO DEPORTIVO: https://www.mundodeportivo.com/actualidad/20210408/493111951455/medidas-restricciones-toque-queda-cierre-perimetral-reuniones-estado-alarma-pedro-sanchez-coronavirus-covid-espana-act-pau.html
  5. ¿Qué supondrá el fin del estado de alarma? EITB: https://www.eitb.eus/es/noticias/sociedad/detalle/7960561/covid19-fin-estado-alarma-que-pasara-partir-9-mayo-2021/
  6. ¿Qué supone el final del estado de alarma? HERALDO: https://www.heraldo.es/noticias/aragon/2021/04/06/que-supone-final-estado-alarma-1482974.html
  7. Las comunidades necesitarán aval judicial para limitar la movilidad tras el fin del estado de alarma. EL PAÍS: https://elpais.com/espana/2021-04-07/las-comunidades-autonomas-necesitaran-aval-judicial-para-limitar-la-movilidad-tras-el-fin-del-estado-de-alarma.html
  8. Toque de queda, confinamientos… las medidas que decaerían si se pone fin al estado de alarma el 9 de mayo. 20 MINUTOS: https://www.20minutos.es/noticia/4647039/0/medidas-que-decaerian-fin-del-estado-de-alarma-mayo/
  9. ¿Qué ocurrirá cuando finalice el estado de alarma con las restricciones, el toque de queda y el confinamiento en España? ONDA CERO: https://www.ondacero.es/noticias/sociedad/fin-estado-alarma-restricciones-horario-toque-queda-posible-situacion-espana_20210407606de58d067a7c0001059cad.html

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